WWW.LIT.I-DOCX.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - различные публикации
 

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |

«РОССИЯ – 2016 РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА КОМИТЕТ ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ ФОНД «ЛИБЕРАЛЬНАЯ МИССИЯ» А. Кынев, А. Любарев, А. Максимов КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ – 2016 ...»

-- [ Страница 1 ] --

КАК ВЫБИРАЛА

РОССИЯ – 2016

РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА

ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

КОМИТЕТ ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ

ФОНД «ЛИБЕРАЛЬНАЯ МИССИЯ»

А. Кынев, А. Любарев, А. Максимов

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ – 2016

РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА

ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Москва 2017 УДК 324(470+571)«2016»

ББК 66.3 (2Рос), 131 К97

Рецензенты:

Бузин Андрей Юрьевич, кандидат юридических наук, кандидат физико-математических наук, доцент Российского университета дружбы народов Макаренко Борис Игоревич, кандидат политических наук, профессор Национального исследовательского университета — Высшей школы экономики Петров Николай Владимирович, кандидат географических наук, профессор Национального исследовательского университета — Высшей школы экономики Кынев, А.В .

К 97 Как выбирала Россия – 2016. Результаты мониторинга избирательного процесса / А. Кынев, А. Любарев, А. Максимов. — Москва : Фонд «Либеральная Миссия», 2017. — 1142 с .

ISBN 978-5-903135-62-2 Настоящее издание подводит итоги работы Комитета гражданских инициатив по мониторингу избирательных кампаний, голосование в рамках которых состоялось 18 сентября 2016 года .

Основное внимание уделено выборам депутатов Государственной Думы, выборам глав регионов, региональных парламентов, а также муниципальным выборам в административных центрах регионов и городах с числом избирателей более 100 тыс .

Представлены аналитические материалы, затрагивающие федеральное и региональное избирательное законодательство, образование избирательных округов, предварительное внутрипартийное голосование, процессы выдвижения и регистрации кандидатов и партийных списков, предвыборную агитацию, результаты выборов .

Книга адресована преподавателям, аспирантам, студентам, исследователям, активистам политических партий и иных общественных объединений, всем, кого интересуют проблемы выборов .

УДК 324(470+571)«2016»

ББК 66.3 (2Рос), 131 ISBN 978-5-903135-62-2 © Фонд «Либеральная Миссия», 2017 © Комитет гражданских инициатив, 2017

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ _____________________________________________________ 10

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ

РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА ______________________________ 13

1.1. Общие изменения институционального дизайна в 2012–2016 годах ____________________________________________ 13 1.1.1. Избирательная и партийная реформа 2012 года и ее причины______13 1.1.2. Изменение порядка регистрации кандидатов и партийных списков в 2014 году ____________________________________18 1.1.3. Увеличение оснований лишения граждан пассивного избирательного права _____________________________________________19 1.1.4. Перенос даты выборов и связанные с этим изменения ____________21 1.1.5. Ограничение прав наблюдателей и представителей СМИ __________22 1.1.6. Изменения федерального избирательного законодательства в течение года перед началом избирательной кампании _______________25

1.2. Изменение партийного дизайна в 2012–2016 годах __________ 27 1.2.1. Партийная система, сложившаяся к 2011 году ____________________27 1.2.2. Рост числа политических партий в 2012–2015 годах _______________28 1.2.3. Активность политических партий на региональных и муниципальных выборах 2012–2015 годов __________________________34 1.2.4. Политика «кнута и пряника» в отношении политических партий ____37 1.2.5. Политические партии в период подготовки избирательной кампании 2016 года _________________________________39





1.3. Основные институциональные особенности выборов в Государственную Думу _______________________________________ 44 1.3.1. Изменение избирательной системы и ее причины ________________45 1.3.2. Изменение порядка регистрации кандидатов и партийных списков ______________________________________________46 1.3.3. Изменение даты выборов _____________________________________49 1.3.4. Структура партийных списков и ее влияние на распределение депутатских мандатов _____________________________51 1.3.5. Образование избирательных округов ___________________________53 1.3.6. Приписка зарубежных избирателей к одномандатным округам _____56 1.3.7. Финансирование выборов ____________________________________58 1.3.8. Сроки избирательных действий ________________________________59

1.4. Правовые и политические особенности региональных и муниципальных выборов 2016 года ____________________________ 62 1.4.1. Особенности назначения выборов _____________________________62 1.4.2. Правовые параметры выборов глав регионов ____________________68 1.4.3. Правовые параметры выборов законодательных органов субъектов Российской Федерации___________________________________70 1.4.4. Анализ нарезки избирательных округов на выборах региональных парламентов ________________________________________83 1.4.5. Правовые параметры муниципальных выборов _________________117 1.4.6. Сроки выдвижения и регистрации кандидатов и партийных списков _____________________________________________123

1.5. Избирательные комиссии на выборах 2016 года ____________ 128 1.5.1. Изменения состава и руководства Центральной избирательной комиссии _____________________________129 1.5.2. Изменения в составах избирательных комиссий субъектов Федерации ____________________________________________132 1.5.3. Возложение полномочий окружных избирательных комиссий на иные избирательные комиссии __________________________________142

ГЛАВА 2. ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ ОТБОР ПАРТИЯМИ КАНДИДАТОВ

НА РОССИЙСКИХ ВЫБОРАХ 2016 ГОДА __________________________ 153

2.1. Общий правовой статус внутрипартийных голосований _____ 154

2.2. Причины роста популярности предварительных внутрипартийных голосований в российской политической практике в 2007–2015 годах ___________________________________ 158

2.3. Особенности правового регулирования праймериз партии «Единая Россия» на выборах 2016 года _________________ 174

2.4. Особенности правового регулирования праймериз Демократической коалиции (на базе Партии Народной Свободы) на выборах 2016 года ________________________________________ 181

2.5. Проведение и итоги предварительного голосования партии «Единая Россия» ______________________________________ 186 2.5.1.Уровень реальной конкуренции, выбытие кандидатов ____________191 2.5.2. Качество агитационной кампании _____________________________224 2.5.3. Негативная агитация в ходе праймериз ________________________243 2.5.4. Административное давление, «мотивированный привод»

и иные технологии повышения явки и обеспечения желаемого результата ____________________________________________245 2.5.5. Проведение голосования и подведение итогов __________________260 2.5.6. Электоральный контроль и открытость информации _____________285 2.5.7. Проблема размещения участков и использования для предварительного голосования государственных ресурсов ________288 2.5.8. Иные проблемы_____________________________________________290

2.6. Проведение и итоги предварительного голосования Партии Народной Свободы (ПАРНАС) __________________________ 292

2.7. Процесс подбора кандидатов в иных партиях ______________ 301

ПРИЛОЖЕНИЕ. РЕЗУЛЬТАТЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО

ВНУТРИПАРТИЙНОГО ГОЛОСОВАНИЯ

ПАРТИИ «ЕДИНАЯ РОССИЯ» 22 МАЯ 2016 ГОДА

ПО ПОДГОТОВКЕ К ВЫДВИЖЕНИЮ КАНДИДАТОВ

НА ВЫБОРАХ В ГОСУДАРСТВЕННУЮ ДУМУ 2016 ГОДА ____________ 310

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТОВ

И СОСТАВА ПАРТИЙНЫХ СПИСКОВ НА ВЫБОРАХ 2016 ГОДА _____ 458

3.1. Участие политических партий в выборах 2016 года _________ 458 3.1.1. Участие политических партий в выборах в Государственную Думу __________________________________________458 3.1.2. Участие политических партий в региональных и муниципальных выборах ________________________________________465

3.2. Выдвижение политическими партиями федеральных списков и списков по одномандатным округам _________________ 469 3.2.1. Проблемы выдвижения партиями федеральных списков _________469 3.2.2. Процесс выдвижения федеральных списков и списков по одномандатным округам _______________________________________472

3.3. Выдвижение кандидатов в одномандатных округах_________ 477

3.4. Особенности выдвижения и состава списков отдельных политических партий ______________________________ 481 3.4.1. Преемственность партийных списков __________________________481 3.4.2. Анализ разбиения федеральных списков на региональные группы __________________________________________484 3.4.3. «Единая Россия» ____________________________________________491 3.4.4. КПРФ ______________________________________________________528 3.4.5. «Справедливая Россия» ______________________________________543 3.4.6. ЛДПР ______________________________________________________555 3.4.7. РОДП «Яблоко» _____________________________________________561 3.4.8. «Патриоты России» __________________________________________567 3.4.9. Партия Роста _______________________________________________571 3.4.10. Партия народной свободы (ПАРНАС)__________________________577 3.4.11. «Родина» _________________________________________________582 3.4.12. Коммунистическая партия «Коммунисты России» _______________586 3.4.13. Российская экологическая партия «Зеленые» __________________588 3.4.14. «Гражданская сила» ________________________________________590 3.4.15. «Гражданская платформа» ___________________________________591 3.4.16. Российская партия пенсионеров за справедливость ____________593 3.4.17. Партии, не имевшие льгот при регистрации ___________________594

3.5. Особенности выдвижения и состава кандидатов и партийных списков на региональных выборах _______________ 597 3.5.1. «Единая Россия» ____________________________________________597 3.5.2. КПРФ ______________________________________________________636 3.5.3. ЛДПР ______________________________________________________660 3.5.4. «Справедливая Россия» ______________________________________681 3.5.5. РОДП «Яблоко» _____________________________________________703 3.5.6. «Родина» ___________________________________________________714 3.5.7. «Патриоты России» __________________________________________723 3.5.8. «Коммунисты России»________________________________________731 3.5.9. Партия Роста _______________________________________________738 3.5.10. Российская партия пенсионеров за справедливость ____________746 3.5.11. Партия Великое Отечество __________________________________752 3.5.12. РЭП «Зеленые» _____________________________________________754 3.5.13. «Союз труда» ______________________________________________757 3.5.14. Партия «Добрых дел, защиты детей, женщин, свободы, природы и пенсионеров» _________________________________________759 3.5.15. «Гражданская платформа» ___________________________________760 3.5.16. «Российский Объединенный Трудовой Фронт» _________________761 3.5.17. Партии, выдвигавшие менее пяти списков _____________________762

ГЛАВА 4. РЕГИСТРАЦИЯ КАНДИДАТОВ И ПАРТИЙНЫХ СПИСКОВ

НА ВЫБОРАХ 18 СЕНТЯБРЯ 2016 ГОДА___________________________ 770

4.1. Итоги регистрации кандидатов и партийных списков на выборах депутатов Государственной Думы __________________ 770 4.1.1. Итоги регистрации партийных списков_________________________770 4.1.2. Итоги регистрации кандидатов в одномандатных округах_________773

4.2. Итоги регистрации кандидатов и партийных списков на региональных выборах ____________________________________ 780 4.2.1. Итоги регистрации кандидатов на выборах глав регионов ________780 4.2.2. Итоги регистрации партийных списков на региональных выборах_________________________________________784 4.2.3. Итоги регистрации кандидатов в мажоритарных округах на выборах региональных парламентов _____________________________808

4.3. Итоги регистрации кандидатов и партийных списков на муниципальных выборах __________________________________ 818

4.4. Особенности сбора и проверки подписей избирателей ______ 823 4.4.1. Сбор подписей _____________________________________________823 4.4.2. Статистика проверки подписей _______________________________836 4.4.3. Примеры отказов в регистрации по результатам проверки подписей ______________________________________________846 4.4.4. Адекватность регистрационных барьеров:

проверка выборами ______________________________________________858 4.4.5. Выводы ____________________________________________________863

4.5. Процессы после регистрации ______________________________ 864 4.5.1. Выбытие кандидатов в депутаты Государственной Думы __________864 4.5.2. Оспаривание отказов в регистрации в ЦИК России и избирательных комиссиях субъектов Федерации ___________________872 4.5.3. Оспаривание отказов в регистрации в суде _____________________874 4.5.4. Оспаривание в суде регистрации кандидатов и партийных списков _____________________________________________876 4.5.5. Жеребьевки по определению порядка размещения партий в избирательном бюллетене _______________________________________880

4.6. Показатели конкуренции на федеральных, региональных и муниципальных выборах ___________________________________ 883

ГЛАВА 5. ОСОБЕННОСТИ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

НА ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ

18 СЕНТЯБРЯ 2016 ГОДА ________________________________________ 887

5.1. Общие тенденции, этапы и активность агитационной кампании ______________________________________ 887

5.2. Предварительная агитация и подготовка к выборам ________ 898

5.3. Некоторые примеры содержания агитационной кампании в летние месяцы (июнь — август) 2016 года ____________________ 904

5.4. Основные используемые агитационные технологии ________ 928

5.5. Административный ресурс, использование преимуществ должностного положения при организации и проведении кампании ______________________________________ 933

5.6. Административное и иное давление _______________________ 950

5.7. Препятствование агитационной деятельности ______________ 957

5.8. Незаконная агитация _____________________________________ 967

5.9. Негативная агитация и «черный PR» _______________________ 979

5.10. Технологии «двойников» ________________________________1001

5.11. Информационное обеспечение выборов избирательными комиссиями ________________________________1003 5.11.1. Информация о кандидатах, включенных в партийные списки ____1003 5.11.2. Информация о решениях окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы ______________________1005 5.11.3. Решения избирательных комиссий о регистрации кандидатов и списков кандидатов и об отказе в регистрации ____________________1007 5.11.4. Данные о датах выдвижения и регистрации кандидатов и партийных списков ____________________________________________1008 5.11.5. Другие проблемы _________________________________________1008

ГЛАВА 6. ИТОГИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ, РЕГИОНАЛЬНЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ 18 СЕНТЯБРЯ 2016 ГОДА ________1010

6.1. Сомнения в официальных итогах голосования _____________1010 6.1.1. Оценки масштаба искажений ________________________________1010 6.1.2. Жалобы в ЦИК России и действия ЦИК ________________________1014 6.1.3. Ситуации в отдельных регионах ______________________________1018 6.1.4. Ошибки в итоговых протоколах избирательных комиссий _______1033 6.1.5. Качество учета избирателей _________________________________1039

6.2. Анализ данных об активности избирателей _______________1044

6.3. Результаты политических партий на выборах депутатов Государственной Думы по федеральному округу ______________1054 6.3.1. Общие результаты по стране в целом _________________________1054 6.3.2. Итоги голосования по регионам ______________________________1056 6.3.3. Сравнение с итогами голосования на выборах 2011 года ________1062 6.3.4. Итоги голосования в крупных городах ________________________1080 6.3.5. Итоги голосования на зарубежных избирательных участках ______1085 6.3.6. Корреляция между результатами политических партий__________1088

6.4. Результаты выборов в Государственную Думу в одномандатных округах ___________________________________1090

6.5. Результаты региональных выборов _______________________1101 6.5.1. Результаты выборов глав регионов ___________________________1101 6.5.2. Результаты политических партий на выборах депутатов региональных парламентов ______________________________________1102

6.6. Основные результаты муниципальных выборов ___________1105 6.6.1. Результаты выборов глав городов ____________________________1105 6.6.2. Результаты политических партий на выборах горсоветов региональных центров и других крупных городов ___________________1107 6.6.3. Успехи непарламентских партий на муниципальных выборах ____1108 6.6.4. Голосование «против всех» __________________________________1109

6.7. Сравнение результатов партий на выборах разного уровня _____________________________________________1112 6.7.1. Сравнение результатов партий по федеральному округу и результатов партийных кандидатов в одномандатных округах на выборах в Государственную Думу _______________________________1112 6.7.2. Сравнение результатов партий на федеральных и региональных выборах ________________________________________1115

6.8. Распределение мандатов на федеральных, региональных и муниципальных выборах __________________________________1120 6.8.1. Распределение мандатов на выборах депутатов Государственной Думы __________________________________________1120 6.8.2. Распределение мандатов на выборах депутатов региональных парламентов ______________________________________1123 6.8.3. Распределение мандатов на выборах представительных органов региональных центров и других крупных городов ___________________1132 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ________________________________________________1135 СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ _______________________________________1140

ВВЕДЕНИЕ

Выборы 18 сентября 2016 года — не просто важнейшее историческое событие, которое оказало и еще окажет существенное влияние на политическое развитие России. Во многом избирательная кампания 2016 года была беспрецедентной по масштабу .

Главными, безусловно, были выборы в Государственную Думу, которые вновь проводились по смешанной системе, то есть помимо общефедеральной кампании проходили отдельные кампании в каждом из 225 одномандатных округов .

Однако помимо наиболее широко освещавшихся федеральных выборов одновременно проходило и большое число региональных и муниципальных кампаний. Речь не просто о большом числе региональных выборов — избирательная кампания единого дня голосования 18 сентября 2016 года ознаменовалась самыми масштабными одновременными региональными выборами после 1990 года. Из-за отмены с 2013 года двух единых избирательных дней одновременно избирались законодательные органы 39 субъектов РФ (до этого максимальное число выборов совмещалось в декабре 2011 года, но тогда одновременно избирались только 27 региональных парламентов) .

Кроме того, в 7 регионах путем прямых выборов 18 сентября 2016 года были избраны главы субъектов РФ, таким образом общее число региональных кампаний достигло 46. В 2015 году региональных кампаний было 32 (11 выборов региональных парламентов + 21 выборы глав), в 2014 году — 42 (12+30), в 2013 году — 24 (16+8) .

Важно отметить не только количество, но и значение регионов, охваченных избирательными процедурами. Так, выборы региональных парламентов прошли в крупнейших субъектах Российской Федерации (были избраны Московская областная Дума, законодательные собрания Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Алтайского, Красноярского, Пермского и Приморского краев, Свердловской области). При этом кампании по выборам региональных депутатов конкурентнее и масштабнее губернаторских — хотя бы потому, что они в основном проводятся по смешанной системе, то есть помимо общерегионального округа они проходят в большом числе одномандатных округов .

Стоит также отметить, что только в Чеченской Республике и Тверской области совмещались выборы регионального парламента и главы. Таким образом, основными региональными выборами были охвачены большинство субъектов РФ (с учетом территории Ямало-Ненецкого АО, где проводились выборы в Тюменскую областную Думу — 45 регионов) .

ВВЕДЕНИЕ

Даже если не учитывать муниципальные выборы, то в 36 регионах избиратели 18 сентября получали по четыре бюллетеня, в 7 регионах (5 регионов губернаторских выборов, кроме Чечни и Тверской области, а также Дагестан и Ингушетия с чисто пропорциональной системой) — по три бюллетеня, в Тверской области — пять бюллетеней, а в Ханты-Мансийском АО (где одновременно проводились выборы в Думу округа и Тюменскую областную Думу) — шесть бюллетеней. Там, где были муниципальные выборы, число бюллетеней оказывалось еще больше. Например, в Петрозаводске, Саранске, Перми, Ставрополе и Калининграде избиратели получали по шесть бюллетеней, в Ханты-Мансийске — восемь бюллетеней .

В ходе избирательной кампании по региональным и федеральным выборам 18 сентября 2016 года Комитетом гражданских инициатив был реализован масштабный проект по мониторингу, отхватывающий все фазы кампании — от подготовки к ней до подведения ее итогов. Более чем в 45 регионах каждые две недели местные эксперты готовили аналитические материалы по своим регионам. На общероссийском уровне авторами настоящей книги было выпущено за этот период семь подробных аналитических докладов .

Первый был посвящен общим политическим и институциональным особенностям предстоящих федеральных выборов; второй — отбору кандидатов политическими партиями и предварительной агитации; третий — особенностям региональных выборов 2016 года, четвертый — итогам выдвижения и составу партийных списков на федеральных выборах, пятый — итогам регистрации кандидатов и партийных списков на федеральных и региональных выборах .

Шестой доклад был посвящен ходу предвыборной агитации, изменениям в составе зарегистрированных кандидатов и партийных списков. В нем анализировались особенности данной агитационной кампании, ее этапы и динамика, используемые избирательные технологии и отличия агитационной кампании 2016 года от кампаний предыдущих лет. В седьмом докладе анализировались итоги выборов, их основные закономерности и тенденции .

Данная книга, с одной стороны, обобщает материалы этих докладов с учетом завершенности кампании и синтезирует близкие по тематике разделы докладов о разных этапах избирательного процесса. С другой стороны, она включает также многие уникальные материалы, которые не могли быть включены в доклады о ходе мониторинга выборов (по причине огромного объема поступавших материалов в условиях крайнего дефицита времени на их обработку) либо были получены позже, а также содержит дополнительный анализ ряда важных характеристик прошедшей избирательной кампании. В частности, состав партийных списков на региональных выборах, анализ проблемы электоральных искажений .

Помимо материалов, полученных с помощью сформированной КГИ в рамках проекта «Выборы в России: независимый аудит» экспертной региональной сети, этот анализ основан на данных официальных публикаций избираКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 тельных комиссий, СМИ, общественных организаций, самих партий и кандидатов .

Комитет гражданских инициатив и авторы выражают благодарность региональным координаторам проекта «Выборы в России: независимый аудит», собравшим значительную часть фактической информации, представленной в данной книге .

Долгосрочное наблюдение за выборами в 2016 году осуществляли: Аверин Виталий Евгеньевич (Ивановская область), Андрейчук Станислав Валерьевич (Алтайский край), Аргылов Никита Антонович (Республика Саха — Якутия), Асафьев Артур Валерьевич (Республика Башкортостан), Белоусова Наталья Александровна (Республика Коми), Бондарь Сергей Николаевич (Свердловская область), Важенков Артем Валерьевич (Тверская область), Горин Дмитрий Геннадьевич (Брянская область), Дамов Василий Михайлович (Красноярский край), Дорохов Владимир Юрьевич (Тульская область), Ешану Людмила Ивановна (Владимирская область), Жиров Александр Александрович (Омская область), Завадская Маргарита Андреевна (Пермский край), Звягина Наталья Алексеевна (Московская область), Камалягин Денис Николаевич (Псковская область), Канкия Давид Николаевич (Краснодарский край), Кахраманов Руслан Альдерович (Республика Дагестан), Киреев Валерий Сергеевич (Республика Адыгея), Красуля Василий Александрович (Ставропольский край), Краюхин Дмитрий Александрович (Орловская область), Лобода Марина Викторовна (Приморский край), Лысов Виктор Иванович (Нижегородская область), Мазур Алексей Витальевич (Новосибирская область), Мальцев Даниил Александрович (Челябинская область), Мелконян Гор Багратович (Самарская область), Михайлов Игорь Васильевич (Чувашская Республика), Назаров Иван Иванович (Тамбовская область), Овсянников Павел Борисович (Курганская область), Передрук Александр Дмитриевич (Мурманская область), Петров Алексей Викторович (Иркутская область), Романченко Наталья Алексеевна (Санкт-Петербург), Рыбин Сергей Алексеевич (Калининградская область), Самсонова Светлана Юрьевна (Ульяновская область), Сергеев Сергей Алексеевич (Республика Татарстан), Слатинов Владимир Борисович (Курская область), Сорокин Николай Валерьевич (Костромская область), Шадрин Денис Петрович (Кировская область), Шейнин Антон Владимирович (Ярославская область), Широ Мария Станиславовна (Волгоградская область), Яровой Глеб Олегович (Республика Карелия) .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ

РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА Выборы 2016 года проходили в институциональных и политических условиях, существенно отличавшихся от условий 2011 года, когда одновременно проводились выборы депутатов Государственной Думы и 27 региональных парламентов. В частности, на выборах в Государственную Думу действовал новый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», принятый в начале 2014 года, но в который за два последующих года 8 раз вносились изменения. Что касается Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», то в него за период 2012–2016 годов изменения вносились 32 раза. Но важнее, чем количество изменений, их качество. Так, на выборах в Государственную Думу изменилась избирательная система; были также существенно изменены многие важные нормы, касающиеся всех выборов. Кроме того, кардинальные изменения претерпела партийная система .

1.1. ОБЩИЕ ИЗМЕНЕНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГОДИЗАЙНА В 2012–2016 ГОДАХ

1.1.1. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ И ПАРТИЙНАЯ РЕФОРМА 2012 ГОДА И ЕЕ

ПРИЧИНЫ

Сам факт необходимости избирательной и партийной реформы был публично признан федеральной властью сразу после акций протеста по итогам выборов в Государственную Думу 4 декабря 2011 года, и, очевидно, был связан с попыткой ликвидации побочных последствий прежней электоральной политики 2000-х годов .

В начале 2000-х годов электоральные реформы стали неотъемлемой частью государственной политики. Тогда она в целом была направлена на резкое усиление контроля федерального центра над регионами, и избирательное и партийное законодательство стали важной частью реализации этого курса. Согласно Федеральному закону от 1 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», только политические партии сохраняли право на участие в выборах, КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 при этом партии могли быть только федеральные. Чтобы получить новый правовой статус, нужно было вместо ранее установленной фактически символической численности (требовалось лишь несколько учредителей) иметь минимальную численность в 10 тыс. членов и региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. В итоге, к началу думской кампании 2003 года в стране существовали 44 партии; в 2004 году число партий достигло своего максимума — 46. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязал регионы избирать не менее половины депутатов своих парламентов по пропорциональной избирательной системе. В сентябре 2004 года было объявлено о предстоящей отмене прямых выборов губернаторов (последние подобные выборы прошли в феврале 2005 года) и переходе с 2007 года от смешанной к полностью пропорциональной избирательной системе. Таким образом, регионы лишались своих прямых непосредственных представителей в Государственной Думе и сохраняли лишь опосредованное представительство через привязанные к регионам группы партийных списков. Главным бенефициаром этих изменений было федеральное руководство политических партий .

Структура партий предполагает жесткую иерархию, когда все решения даже региональных отделений требуют согласования с ее центральным руководством. Фактически наряду с системой «исполнительной» и иных вертикалей (вертикали силовых структур, корпоративные вертикали и т.п.) создавалась партийная вертикаль, когда «последнее слово» в любой партии оставалось за ее центральным руководством, а сами партии регистрировались только в Москве и были зависимы от контролирующих органов. Одним из главных аргументов сторонников данной системы было то, что усиление «партийной вертикали» будет способствовать усилению единства страны и ее внутренней интеграции. То есть региональные парламенты должны были оказаться зависимы от федерального центра в не меньшей степени, чем от региональной власти .

По мере накопления опыта выборов по новым правилам федеральный центр стал пытаться все сильнее контролировать процесс выдвижения кандидатов партиями, еще более сокращая число партий-игроков (до 7 партий к 2009 году) и вводя все новые запреты и контрольные механизмы .

В 2005 году были запрещены избирательные блоки, началось повсеместное повышение заградительного барьера до 7%, резко ужесточилась регистрация списков и кандидатов (от правил сбора и проверки подписей до оформления личных документов кандидатов), что усилило правовые возможности воздействия регистрирующих и контролирующих органов на состав кандидатов. Фактически большинство норм, связанных с подготовкой документов для регистрации, неисполнимы и носят запретительный характер, изначально ориентируясь на политику двойных стандартов, когда для одних нормы закона действуют, а для других — нет .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

В 2006–2007 годах были введены запрет партиям включать в предвыборные списки представителей других партий, запрет депутатам вступать в ходе созыва в иную партию, чем ту, от которой они официально баллотировались. Иными словами, были вообще запрещены межпартийные союзы, когда члены одной партии-союзника входят в избирательный список другой (как, к примеру, члены СПС входили в список «Яблока» на выборах Московской городской Думы). Промежутки времени между этапами ужесточения законодательства сокращались. Если между первоначальным введением новых норм и изменением законодательства в 2005 году прошло около трех лет, то между поправками 2005 года и новой редакцией правовых норм 2006 года — около одного года. В те же годы отменили графу «против всех», предельный порог явки для признания выборов состоявшимися, институт общественных наблюдателей на выборах .

Еще в 2002 году было законодательно закреплено правовое неравенство партий, уже представленных в Государственной Думе, и всех остальных политических партий. В частности, партии, представленные в Государственной Думе, были освобождены от сбора подписей и внесения избирательного залога при выдвижении кандидатов (в 2009 году избирательный залог отменили), получили привилегированное положение при формировании избирательных комиссий .

Смысл системы все более ограниченной конкуренции и управляемой партийности был прост: в условиях, когда растет доля депутатов, избираемых по партийным спискам, а сами партии при этом находятся в прямой зависимости от контролирующих их деятельность органов исполнительной власти, контроль последних над партиями по сути превращается в их косвенный контроль над депутатами .

Постепенно следующим этапом реформы стало все более широкое использование уже не смешанной, а полностью пропорциональной избирательной системы. С 2007 года она внедрялась не только на выборах депутатов Государственной Думы — на полностью пропорциональную систему выборов к 2010 году перешло 11 регионов из 83, в 2011 году был принят закон о принудительном введении партийных списков уже и на муниципальных выборах .

При этом администрация Президента РФ Д. Медведева попыталась несколько усилить «системную» (то есть состоящую из оставшихся шести зарегистрированных партий) оппозицию. Вероятно, в условиях имеющей конституционное большинство «Единой России» таким образом предпринималась попытка усилить иных игроков и тем самым повысить политический вес президента как медиатора, снизить его зависимость от «Единой России». Были приняты поправки к законам, гарантирующие представителям парламентских партий работу на штатной основе в региональных парламентах, фактически снижающие заградительный барьер до 5% и т.д. Незначительно была снижена минимальная численность партий .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 Некоторое усиление статуса системной оппозиции при Д. Медведеве наложилось на изменение социально-экономической обстановки после кризиса  2009–2010 годов, революцию социальных сетей, символическое влияние внешних событий («арабская весна» и т.д.) и ряд других факторов. Системная оппозиция начала все чаще фрондировать, началась концентрация протестных голосов вокруг немногих оставшихся хотя и системных, но альтернативных партий. Один из лидеров незарегистрированной оппозиции А. Навальный объявил публичную кампанию «Голосуй за любую другую партию». В итоге «Единая Россия» получила менее 50% голосов. Этот результат вызвал немедленный демонтаж ряда элементов политической системы 2000-х годов, осуществленный уже в условиях фактического возвращения В. Путина на пост Президента РФ .

Чтобы избежать концентрации протеста вокруг немногих оставшихся партий, были предприняты экстренные меры по смягчению партийного и избирательного законодательства, призванные стимулировать размывание протестных голосов между множеством партий. 15 декабря 2011 года премьер-министр В. Путин провел в прямом эфире очередную (десятую) «горячую линию» под названием «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение». В данном эфире было заявлено о намерении вернуть выборы губернаторов. В. Путин также заявил, что можно либерализовать регистрацию партий1 .

Через неделю после «горячей линии» В. Путина, 22 декабря 2011 года, Президент РФ Д. Медведев выступил со своим последним на посту Президента Посланием Федеральному Собранию РФ. В Послании он продолжил тему комплексной политической реформы. В частности, было предложено:

• перейти к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов;

• ввести упрощенный порядок регистрации партий — по заявке от 500 человек, представляющих не менее 50% регионов страны;

• отменить необходимость собирать подписи для участия в выборах в Государственную Думу и в региональные законодательные органы;

• сократить количество подписей избирателей, необходимых для участия кандидата в выборах Президента РФ до 300 тыс., а для кандидатов от непарламентских партий — до 100 тыс.;

• изменить систему выборов в Государственную Думу РФ (дословно было сказано: «Считаю целесообразным для укрепления связей депутатов с избирателями ввести пропорциональное представительство по 225 округам. Эта мера позволит каждой территории иметь своего непосредственного представителя в парламенте. Сейчас, к сожалению, все это знают, некоторые субъекты Федерации не имеют даже одного депутата, избранного местными жителями»);

1 Специальная программа «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение». 2011 .

http://2011.moskva-putinu.ru/

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

• изменить порядок формирования Центральной избирательной комиссии РФ и региональных избирательных комиссий; представительство политических партий в избиркомах должно быть расширено; партии должны получить право отзывать своих представителей в комиссиях досрочно в случае необходимости .

Уже 23 декабря 2011 года Президент РФ приступил к выполнению обещаний по либерализации избирательного и партийного законодательства. Три основных закона в рамках предложенной реформы были довольно быстро внесены, приняты и подписаны еще Президентом РФ Д. Медведевым: либерализация партийного законодательства; восстановление прямых выборов глав регионов; отмена сбора подписей в поддержку кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых любыми политическими партиями, за исключением выборов Президента РФ, на выборах Президента РФ необходимое число подписей для кандидата-самовыдвиженца снижено до 300 тыс., а для кандидата, выдвинутого непарламентской партией, до 100 тыс .

Однако с новым федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы возникла задержка, его концепция несколько раз менялась. В январе–марте 2012 года в СМИ обсуждалось, как может быть на практике реализована идея «пропорционального представительства по 225 округам». Ряд экспертов высказывали гипотезу, что речь идет о биноминальной избирательной системе чилийского типа (двухмандатные округа, где конкурируют партийные списки — при такой системе в большинстве округов ожидалось избрание представителей двух разных партий, и только в округах, где одна партия имеет более двух третей голосов, она могла бы получить оба мандата). Высказывалась также версия смешанной избирательной системы, но только для партийных кандидатов (без самовыдвиженцев). Наконец, в конце февраля 2012 года был внесен законопроект о новых правилах выборов в Государственную Думу, который в итоге предполагал сохранение полностью пропорциональной системы, при этом партийные списки предлагалось делить на 225 территориальных групп и упразднить в списках наличие центральной общероссийской части. Данный законопроект и содержащаяся в нем явно плохо проработанная и во многом абсурдная методика распределения мандатов вызвали резкую критику. В итоге он так и не был принят .

1 марта 2013 года Президент РФ В. Путин внес в Государственную Думу новый проект федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Одновременно глава государства отозвал проект аналогичного закона, внесенный Д. Медведевым .

Именно законопроект, внесенный В. Путиным, в итоге стал основой принятого закона. Однако он тоже принимался без спешки. 16 апреля 2013 года проект был принят в первом чтении, и было установлено, что поправки к нему принимаются в 30-дневный срок. Однако затем возникла продолжительная пауза, срок представления поправок продлевался четыре раза. И во втором чтеКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 нии проект был принят только 12 февраля 2014 года. Затем уже все пошло быстро: 14 февраля — третье чтение, 19 февраля — рассмотрение Советом Федерации, и 22 февраля закон был подписан Президентом РФ .

1.1.2. ИЗМЕНЕНИЕ ПОРЯДКА РЕГИСТРАЦИИ КАНДИДАТОВ И

ПАРТИЙНЫХ СПИСКОВ В 2014 ГОДУ Как отмечалось в предыдущем подразделе, в ходе избирательной реформы 2012 года все партии получили льготу при регистрации (как партийных списков, так и кандидатов по округам) в виде освобождения от сбора подписей на всех выборах, кроме президентских и губернаторских. Самовыдвиженцам была установлена норма в 0,5% подписей от числа избирателей соответствующего избирательного округа .

Одновременные либерализация партийного законодательства и освобождение всех партий от сбора подписей внушали опасение, что в выборах будет принимать участие огромное число партий, что существенно затруднит выбор избирателя и работу избирательных комиссий. В отношении региональных и муниципальных выборов эти опасения оказались преувеличенными: максимальное число партий, участвующих в одной региональной кампании достигло лишь 23, в одной муниципальной кампании — 24. Однако можно было предположить, что в выборах в Государственную Думу в таких условиях захотят принять участие все или почти все зарегистрированные партии, то есть около 70. Поэтому постепенно усиливалось желание провести контрреформу .

Главными лоббистами контрреформы были партии парламентской оппозиции, страдавшие на региональных и муниципальных выборах как от прямых спойлеров, имеющих схожие названия («Коммунисты России», Коммунистическая партия социальной справедливости, Российская партия пенсионеров за справедливость, Партия За Справедливость!), так и от партий, конкурирующих с ними за включение в список представителей оппозиционной региональной элиты и за голоса не определившихся избирателей («Гражданская платформа», «Родина» и др.). Эти партии добивались возвращения к прежним нормам, дававшим льготы только им, или, по крайней мере, существенного сокращения числа партий-льготников .

Тем не менее для выборов в Государственную Думу при подготовке законопроекта ко второму чтению в феврале 2014 года было принято достаточно умеренное решение, приведшее в конечном счете к предоставлению льготы 14 политическим партиям (подробнее об этом будет сказано в подразделе  1.3.2). Фактически все основные партии, конкурировавшие с парламентскими за кандидатов и голоса избирателей, такую льготу получили. Первоначально предполагалось установить такие же льготы и на региональных выборах, а для муниципальных выборов сохранить льготу для всех зарегистрированных партий — соответствующий законопроект был внесен в февГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА рале 2014 года представителями «Единой России» (В.Н. Плигин), «Справедливой России» (М.В. Емельянов) и ЛДПР (В.Е. Деньгин) .

Однако при подготовке ко второму чтению эти нормы существенно ужесточились и стали распространяться также на выборы муниципальных депутатов .

В результате в мае 2014 года для региональных и муниципальных выборов были установлены правила менее либеральные, чем для выборов в Государственную Думу, хотя, как отмечалось выше, на этих выборах проблема участия большого числа партий не стояла столь остро. Для большинства субъектов РФ на выборах региональных парламентов льготу получили только пять партий (подробнее об этом будет сказано в подразделе 1.4.4). Таким образом, в отношении региональных и муниципальных выборов интересы партий парламентской оппозиции были учтены в большей степени. Вероятно, свою роль сыграла их единодушная поддержка позиций российской власти в связи с присоединением Крыма .

Одновременно были ужесточены требования к числу подписей избирателей в мажоритарных округах для самовыдвиженцев и кандидатов от партий, лишенных льготы. На выборах в Государственную Думу и региональных выборах это число было увеличено сразу в шесть раз — с 0,5 до 3% от числа избирателей в округе. Такие требования беспрецедентны: до 2012 года существовал верхний «потолок» числа подписей в 2%, а Венецианская комиссия рекомендует требовать не более 1% .

1.1.3. УВЕЛИЧЕНИЕ ОСНОВАНИЙ ЛИШЕНИЯ ГРАЖДАН ПАССИВНОГО

ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

Важно отметить, что изменение в начале 2012 года концепции партийного законодательства в сторону регистрации большего числа партий (при этом следует отметить, что чем больше партий, тем сложнее контроль государственной бюрократии за каждой из них по отдельности) сопровождалось одновременным увеличением числа ограничений пассивного избирательного права для конкретных граждан .

Помимо возрастных ограничений до 2000-х годов ограничения избирательных прав касались лишь дееспособности и нахождения в местах лишения свободы: не мог быть избранным гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Также существовала норма о том, что гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока .

Первое существенное расширение круга ограничений пассивного избирательного права произошло в 2006 году. Согласно нормам, введенным в законоКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 дательство в июне 2006 года, лишились права быть избранными граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства .

В декабре 2006 года появилось ограничение, в соответствии с которым не имел права быть избранным гражданин, осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом РФ, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях, если голосование на выборах депутатов Государственной Думы должно было состояться до окончания срока, в течение которого лицо считалось подвергнутым административному наказанию .

В мае 2012 года при принятии законопроекта о возвращении прямых выборов глав регионов, параллельно прошли практически незамеченными дополнительные ограничения пассивного избирательного права граждан РФ, в соответствии с которыми лишались права быть избранными граждане, когда-либо осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, независимо от срока давности. Таким образом, задним числом было введено дополнительное пожизненное наказание для граждан, в том числе имевших условную, снятую или погашенную судимость (т.е. давно искупивших свою вину). Во многих подобных случаях речь идет о спорных решениях по «экономическим» статьям, которые в российской практике нередко использовались как элемент борьбы за перераспределение собственности .

Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 10 октября 2013 года № 20-П признал не соответствующим Конституции РФ положение о пожизненном лишении граждан пассивного избирательного права. После этого был принят Федеральный закон от 21 февраля 2014 года № 19-ФЗ. Им было установлено, что лица, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, лишаются пассивного избирательного права до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости, а лица, осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений — до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости .

Неадекватность данных ограничений усугубляется еще и тем, что степень тяжести преступления устанавливается в Уголовном кодексе формально — в зависимости от максимального наказания, предусмотренного соответствующей статьей. Так, А. Навальный, приговоренный в 2013 году к условному сроку по делу «Кировлеса» (а в 2014 году также по «делу Ив Роше»), считается совершившим тяжкое преступление .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

В 2013 году были введены ограничения, осложнившие участие в выборах значительного круга предпринимателей, бизнес которых вышел на международный уровень. В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 102-ФЗ при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов кандидат обязан к моменту своей регистрации закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов. Кандидат на указанных выборах теперь стал обязан уже в момент выдвижения сообщать о наличии недвижимого имущества, находящегося за пределами территории РФ, об обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ, причем не только в отношении себя, но также его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей .

Здесь разительный контраст с нормами, касающимися должностных ограничений. Кандидат, занимающий должность, несовместимую с должностью, на которую он баллотируется, лишь дает обязательство в случае избрания освободить занимаемую должность. По аналогии, от кандидата, имеющего зарубежные активы, можно было требовать подобных обязательств, но никак не требовать закрытия счетов и прочего до тех пор, пока он не избран .

Добавим, что введение данных норм значительно увеличило объем документов, представляемых кандидатами и тем самым — их шансы получить отказ в регистрации .

В совокупности, учитывая все указанные выше ограничения, речь идет как минимум о сотнях тысяч граждан РФ (точные цифры, касающиеся всех лиц, попадающих под данные ограничения, никогда не публиковались). Многие правоведы считают, что данные нормы не соответствуют Конституции РФ, которая предусматривает лишь следующее ограничение пассивного избирательного права: «не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» .

1.1.4. ПЕРЕНОС ДАТЫ ВЫБОРОВ И СВЯЗАННЫЕ С ЭТИМ ИЗМЕНЕНИЯ

До 2005 года региональные и муниципальные выборы проводились в сроки, которые устанавливались региональными законами и вытекали из сроков полномочий избираемых органов и должностных лиц. В 2005 году закон установил, что все выборы (кроме досрочных, повторных и части дополнительных) должны проводиться дважды в году в единые дни голосования — в марте и октябре (в год выборов в Государственную Думу — одновременно с этими выборами) .

Федеральный закон от 2 октября 2012 года № 157-ФЗ установил всего один единый день в году — второе воскресенье сентября — несмотря на возражеКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 ния, что такой срок не удобен избирателям, избирательным комиссиям и многим другим участникам избирательного процесса. При этом досрочные губернаторские выборы (в отличие от других досрочных выборов) также должны проводиться в этот срок независимо от даты прекращения полномочий ушедшего главы региона. Для года выборов в Государственную Думу в законе в тот момент сохранилось исключение .

Одновременно указанный закон ввел еще ряд нововведений. До этого схема избирательных округов определялась заново перед каждыми выборами соответствующего представительного органа. Избирательные участки также заново образовывались перед каждыми выборами, после чего заново формировались участковые избирательные комиссии. Новый закон установил, что избирательные округа образуются сроком на 10 лет, избирательные участки — сроком на 5 лет, участковые избирательные комиссии формируются сроком на 5 лет; при этом кандидатуры, предложенные в состав участковой комиссии, но не назначенные членами комиссии, зачисляются в резерв составов участковых комиссий, из которого назначаются новые члены участковых комиссий и формируются участковые комиссии в местах временного пребывания избирателей .

Проведенные в сентябре (08.09.2013, 14.09.2014 и 13.09.2015) выборы продемонстрировали заметное снижение активности избирателей. Несмотря на это было принято решение выборы депутатов Государственной Думы также перенести на сентябрь. Единственной «уступкой» стала замена второго воскресения на третье (см. подраздел 1.3.3) .

1.1.5. ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ И ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ

СМИ Выборы 2016 года ознаменовались резким сокращением возможностей независимого электорального контроля. Предыдущее качественное ухудшение произошло после того, как Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93ФЗ было отменено право общественных объединений направлять наблюдателей на федеральные выборы, и субъектам РФ была предоставлена возможность такой же отмены на региональных и муниципальных выборах (чем большинство регионов не преминуло воспользоваться). После этого активисты независимых общественных организаций на практике могли заниматься электоральным контролем на избирательных участках преимущественно в статусе представителей СМИ. До 2016 года данная ситуация оставалась в правовом статусе в основном стабильной, несмотря на периодическую конфронтацию между представителями власти и независимых НКО, попытки оказывать на данные НКО различное давление и проводить против них информационные кампании .

Резкое ухудшение правового положения независимых НКО, занимающихся электоральным контролем, началось в конце 2014 года. Федеральным заГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА коном от 24 ноября 2014 года № 355-ФЗ в законы, регламентирующие выборы, были внесены поправки, согласно которым не только иностранные граждане и лица без гражданства, но теперь также иностранные организации, международные организации и международные общественные движения, НКО, выполняющие функции иностранного агента, «не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме, а также в иных формах участвовать в избирательных кампаниях, кампаниях референдума» .

Одновременно введены запреты для пожертвований политическим партиям и в избирательные фонды партий и кандидатов от некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Запрещено также заключение политическими партиями сделок с НКО, выполняющими функции иностранного агента, а также НКО, получавшими в течение года, предшествующего дню заключения сделки, денежные средства либо иное имущество от иностранных государств и международных организаций;

установлены существенные штрафы за нарушение данных положений. В публичном пространстве ранее не обнародовалось никаких данных о том, что получающие иностранное финансирование НКО когда-либо осуществляли какие-либо пожертвования партиям и кандидатам (чаще всего это невозможно, так как при использовании иностранных (международных) грантов это было бы нецелевым расходованием финансовых средств). Поэтому можно констатировать, что это ничего не изменило в фактической ситуации с финансированием партий и кандидатов, запрещая то, чего и так никогда не было. Однако данные поправки, очевидно, носили символический характер и были направлены на дальнейшую стигматизацию независимых общественных организаций, как взаимодействующих с иностранными и международными партнерами, так и получающих благотворительную и финансовую помощь от бизнес-структур, многие из которых, даже являясь собственностью граждан РФ, формально могли быть зарегистрированы вне российской юрисдикции .

Потенциально особенно опасными при расширительном толковании законодательства могут быть вышеупомянутые нормы о запрете для НКО, выполняющих функции иностранного агента, и международных организаций фактически любой деятельности, имеющей отношение к выборам. Почти одновременно происходил ряд инцидентов, связанных с давлением на независимые НКО (скандал на выборах 26 апреля 2015 года Совета депутатов в новом объединенном муниципальном образовании, созданном путем присоединения к г. Балашиха Московской области г. Железнодорожный; обыски в офисе и квартирах руководителей движения «Голос» в начале июля 2015 года) .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 Следующий шаг в ограничении прав наблюдателей в целом произошел в феврале 2016 года .

Федеральным законом от 15 февраля 2006 года № 29-ФЗ число наблюдателей от одного субъекта назначения (партии, кандидата) в одну избирательную комиссию было ограничено двумя, а число замен члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса ограничено пятью разами. При этом введено требование представления списка назначенных наблюдателей не позднее чем за три дня до дня голосования. Также установлено, что одно и то же лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию. Таким образом, заранее становится известно, какие участки окажутся в день выборов без наблюдателей, а сами потенциальные наблюдатели оказываются под угрозой давления. Кроме того, данный закон фактически запрещает технологию т.н .

мобильного наблюдения, когда дежурные бригады профессиональных юристов в день выборов объезжают наиболее сложные участки. Некоторой компенсацией является закрепление права наблюдателя производить фото- и (или) видеосъемку (с того места, которое определено председателем участковой комиссии) .

Также закон установил, что наблюдатели удаляются из помещения для голосования, если факт нарушения ими законодательства установлен в судебном порядке. Впоследствии юристы признали, что данная норма не стыкуется с процессуальными кодексами (Кодекс административного судопроизводства, Кодекс об административных правонарушениях и др.) и поэтому ее невозможно выполнить. В результате благодаря позиции нового состава ЦИК России число случаев удаления наблюдателей значительно сократилось, хотя и не до нуля: на отдельных избирательных участках такие случаи все равно имели место без соблюдения требований закона .

Затем были практически ликвидированы возможности для работы на участках представителей независимых НКО в статусе корреспондентов СМИ. При этом одновременно ограничены возможности и журналистов в принципе. Федеральным законом от 9 марта 2016 года № 66-ФЗ присутствие на избирательном участке в день голосования разрешено только тем представителям СМИ, которые заключили не менее чем за два месяца до начала избирательной кампании трудовой или возмездный гражданско-правовой договор; заявки на их аккредитацию, так же как и на назначение наблюдателей, должны быть поданы не позднее чем за три дня до дня голосования. В качестве отдельного вида СМИ выделены сетевые издания. Одновременно введены штрафы для наблюдателей за нарушение «порядка работы избирательной комиссии, либо создание помех участию избирателей, участников референдума в голосовании, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния» — для граждан в размере от 2 тыс. до 5 тыс. рублей; для должностных лиц — от 20 тыс. до 50 тыс. рублей .

При этом возникла правовая коллизия назначения наблюдателей и аккредитации журналистов за три дня до выборов со статьей 14 Федерального закоГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА на «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» .

Согласно этой статье предусмотрена возможность образования избирательных участков территориальной избирательной комиссией по согласованию с избирательной комиссией субъекта Федерации «в исключительных случаях» не позднее чем за три дня до дня голосования:

1) в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, на вокзалах, в аэропортах, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и других местах временного пребывания), а также в местах, где пребывают избиратели, не имеющие регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации;

2) в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, которые будут находиться в день голосования в плавании, на полярных станциях (по согласованию соответственно с руководителем объекта, расположенного в труднодоступной или отдаленной местности, капитаном судна или судовладельцем, начальником полярной станции);

3) на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностей (по представлению командиров воинских частей) .

Так как речь идет об образовании участков за три дня до выборов, то предварительная аккредитация ни наблюдателей, ни журналистов на такие участки оказывается невозможной, и они фактически полностью выводятся из-под контроля .

1.1.6. ИЗМЕНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ТЕЧЕНИЕ ГОДА ПЕРЕД НАЧАЛОМ

ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ

В Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в течение последнего года (после начала кампании сентября 2015 года) изменения вносились 8 раз .

Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 231-ФЗ уточнены порядок проверки избирательными комиссиями представленных кандидатами сведений об имуществе и форма представления таких сведений .

Федеральным законом от 5 октября 2015 года № 285-ФЗ установлено, что члены ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ, работающие на постоянной (штатной) основе, обязаны сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта .

Федеральным законом от 5 октября 2015 года № 287-ФЗ в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2014 года № 33-П КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 отменена возможность депутата, досрочно прекратившего полномочия, вновь получить депутатский мандат вместо выбывшего депутата .

Федеральным законом от 3 ноября 2015 года № 302-ФЗ уточнен порядок назначения досрочных, повторных и дополнительных выборов, чтобы они могли совмещаться с выборами в Государственную Думу .

Федеральным законом от 15 февраля 2016 года № 29-ФЗ число замен члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса ограничено пятью разами. Число наблюдателей от одного субъекта назначения (партии, кандидата) в одну избирательную комиссию ограничено двумя. При этом введено требование представления списка назначенных наблюдателей не позднее чем за три дня до дня голосования. Закреплено право наблюдателя производить фото- и (или) видеосъемку (с того места, которое определено председателем участковой комиссии). Определено, что наблюдатели удаляются из помещения для голосования, если факт нарушения ими законодательства установлен в судебном порядке (подробнее этот закон обсуждался в подразделе 1.1.5) .

Федеральным законом от 9 марта 2016 года № 65-ФЗ установлено, что избирательные объединения и кандидаты обязаны участвовать в совместном агитационном мероприятии; при этом в них могут участвовать только соответствующие кандидаты (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом). При невыполнении данной нормы доля эфирного времени, отведенная им для участия в совместном агитационном мероприятии, распределяется между другими участниками данного совместного агитационного мероприятия (в том числе, даже если в данном мероприятии может принять участие только один участник) .

Федеральным законом от 9 марта 2016 года № 66-ФЗ внесены изменения в 48 из 87 статей Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» и в 3 приложения к закону из 10, добавлено еще одно приложение (единый перечень контрольных соотношений). При этом ряд изменений носит существенный характер: присутствие на избирательном участке в день голосования разрешено только тем представителям СМИ, которые заключили не менее чем за два месяца до начала избирательной кампании трудовой или возмездный гражданско-правовой договор; заявки на их аккредитацию должны быть поданы не позднее чем за три дня до дня голосования. В качестве отдельного вида СМИ выделены сетевые издания. Запрещено изготовление печатных агитационных материалов по договору с физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями. Установлено, что если кандидат менял фамилию или имя, или отчество в период избирательной кампании либо в течение года до начала избирательной кампании, в бюллетене также указываются прежние фамилия, имя, отчество кандидата (норма против спойлеров, специально меняющих фамилии). Установлено, что на региональных и муниципальных выборах, совмещенных с федеральными выборами, доГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА срочное голосование не проводится, а осуществляется голосование по открепительным удостоверениям. Кроме того, Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен статьей 5.69, вводящей штрафы для наблюдателей за нарушение «порядка работы избирательной комиссии либо создание помех участию избирателей, участников референдума в голосовании, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния» — для граждан в размере от 2 тыс. до 5 тыс. рублей; для должностных лиц — от 20 тыс. до 50 тыс. рублей .

Федеральным законом от 5 апреля 2016 года № 92-ФЗ запрещено использование в агитационных материалах высказываний физического лица, не имеющего права проводить предвыборную агитацию, о политической партии и кандидатах; также запрещено использование изображений физического лица, кроме собственных изображений кандидатов самими кандидатами и выдвинувшими их избирательными объединениями .

Отметим, что шесть из этих восьми законов (кроме федеральных законов от 05.10.2015 № 285-ФЗ и от 3.11.2015 № 302-ФЗ) внесли изменения и в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации .

1.2. ИЗМЕНЕНИЕ ПАРТИЙНОГО ДИЗАЙНА В 2012– 2016 ГОДАХ Как уже было отмечено, существенной частью реформы 2012 года стало изменение порядка регистрации политических партий .

1.2.1. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА, СЛОЖИВШАЯСЯ К 2011 ГОДУ Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ стал первым в стране (прежний закон касался только партий в СССР), узаконившим политическую партию как особую форму общественного объединения — только они сохраняли право на участие в выборах. Чтобы получить новый правовой статус, нужно было вместо ранее установленной фактически символической численности общественной организации (требовалось лишь несколько учредителей) иметь минимальную численность в 10 тыс. членов и региональные отделения не менее чем в половине субъектов страны, причем эти отделения должны были регистрироваться на региональном уровне. Партии, зарегистрировавшие отделения в более чем половине субъектов РФ, получали право участвовать в выборах, а не сумевшие их зарегистрировать в течение полугода утрачивали собственную регистрацию. К 2004 году число партий, прошедших все этапы регистрации, достигло 46 .

Затем законодательство о политических партиях существенно ужесточилось — поправками от 24 декабря 2004 года минимальное число членов парКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 тии выросло с 10 до 50 тыс., причем не менее чем в половине субъектов РФ должны были быть созданы региональные отделения партии численностью не менее чем 500 человек. Партии, которые по итогам проверки по состоянию на 1 января 2006 года не отвечали новым требованиям, подлежали принудительной ликвидации начиная с 1 января 2007 года (2006 год отводился на проверку) .

К началу 2006 года в стране оставалось только 37 партий (фактически 36, так как уже шел суд по вопросу ликвидации Объединенной российской партии «Русь»). После проверки часть партий самоликвидировалась, а 12 партий были в 2007 году ликвидированы решением Верховного Суда РФ по основаниям недостаточной численности и/или недостаточного числа региональных отделений с численностью не менее 500 членов. И к концу 2007 года в стране осталось только 15 партий (фактически — 14 по причине недееспособности Партии Возрождения России). В последующие годы продолжался процесс самоликвидации и объединения партий, формально на добровольной основе, но фактически принудительный. И к 2009 году сохранились лишь семь партий .

После первого президентского послания Д. Медведева 8 ноября 2008 года были приняты поправки о поэтапном снижении минимальной численности членов партии: с 1 января 2010 года минимальная численность партии была снижена с 50 до 45 тыс., с 1 января 2012 года — до 40 тыс. членов. Однако такое незначительное снижение никак не повлияло на возможности регистрации новых партий. На фоне ликвидации большинства «старых» партий в 2005–2008 годах не увенчалась успехом ни одна попытка учреждения новой политической партии, несмотря на создание нескольких десятков инициативных групп. Формально новой была только партия «Правое дело», но фактически она была создана взамен трех самоликвидировавшихся партий .

Ликвидированная в 2007 году Верховным Судом РФ из-за недостаточной численности Республиканская партия России добилась в апреле 2011 года решения Европейского суда по правам человека о незаконности ее роспуска и незаконности подобной процедуры. Минюст около года не реагировал на это решение и только после партийной реформы, в апреле 2012 года, восстановил регистрацию партии .

1.2.2. РОСТ ЧИСЛА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В 2012–2015 ГОДАХ После отмеченной выше смены концепции электоральной политики в декабре 2011 года Федеральным законом от 2 апреля 2012 года № 28-ФЗ минимальная численность членов партии была снижена до 500 человек. Уже по мере прохождения законопроекта в Государственной Думе произошел резкий всплеск подготовки к созданию новых партий — создание их оргкомитетов .

Первые партии по новому закону были зарегистрированы в мае 2012 года, и в начале июля они получили право участвовать в выборах

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Поскольку регистрация партий продолжалась в 2012–2013 годах почти непрерывно, то перечень партий, имеющих право принимать участие в выборах, в эти годы зависел от даты, когда началась избирательная кампания:

• в региональных и муниципальных выборах 14 октября 2012 года в зависимости от даты начала конкретной избирательной кампании в выборах могло принимать участие от 16 до 27 партий;

• в региональных и муниципальных выборах 8 сентября 2013 года могли принимать участие уже от 48 до 54 партий;

• в региональных и муниципальных выборах 14 сентября 2014 года могли участвовать 69 партий;

• в региональных и муниципальных выборах 13 сентября 2015 года могли участвовать 74 партии .

Характер вновь созданных партий отличался большим разнообразием. Среди них было несколько партий, ранее существовавших и воссозданных практически в том же качестве («Российский общенародный союз», Партия Мира и Единства, Партия Возрождения России, «Гражданская Сила», РЭП «Зеленые», Демократическая партия России), а также партии, близкие к ранее существовавшим, но не идентичные им («Родина», Российская партия пенсионеров за справедливость). Были также партии, взявшие известные ранее названия, но непохожие на прежние (Аграрная партия России, Социал-демократическая партия России, Народная партия России, Трудовая партия России). Удалось зарегистрироваться ряду партий, которые безуспешно пытались это сделать в предыдущие годы (РОТ-Фронт, Партия Дела, «ВОЛЯ»), некоторые партии возникли на базе ранее существовавших политизированных объединений («Коммунисты России», «Демократический выбор»). Отдельные партии были созданы известными амбициозными политиками («Гражданская платформа», Монархическая партия, партия «Национальной Безопасности России», Партия Духовного Преображения России, «Гражданская инициатива», «Альянс Зеленых», «Автомобильная Россия») .

Однако во главе большинства новых партий встали люди, ранее политикой не занимавшиеся. Значительная часть партий (особенно на первом этапе) была создана на базе неполитических общественных объединений, некоторые из них при этом входили в Общероссийский народный фронт. Как оказалось впоследствии, эти партии были крайне мало активны на выборах. Вероятно, они были созданы «на всякий случай». Некоторые партии создавались явно с коммерческими целями, однако предложение на этом рынке значительно превысило спрос .

Нами была предпринята попытка классификации новых партий. Они были первоначально разделены на три группы: 1) политические и лидерские, к которым были отнесены партии, имеющие ярко выраженную политическую программу и/или лидеров, проявивших себя в политике; 2) корпоративно-лоббистские, ориентированные на защиту интересов определенных социальных КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 групп (среди них много партий, возникших на базе неполитических общественных объединений); 3) политтехнологические, для выявления которых мы использовали три критерия — краткая и малосодержательная программа, неизвестные лидеры (либо известные как политтехнологи), отсутствие сайта (по крайней мере длительное время после создания партии). Семь из них были созданы «Центром Андрея Богданова» .

Политические и лидерские партии в свою очередь были поделены на четыре подгруппы: консервативно-патриотические; левые; либеральные и остальные, не укладывающиеся в традиционное деление (в основном «партии одного вопроса»). Перечень всех новых партий, получивших право участвовать в выборах (кроме успевшей самоликвидироваться «Новой России») приведен в таблице 1.1 в соответствии с предложенной классификацией .

–  –  –

*** Дата приобретения партией права участвовать в выборах .

Следует отметить, что отнесение отдельных партий к той или иной группе было достаточно условным. Так, некоторые партии, отнесенные нами к политическим или корпоративно-лоббистским, имели и явные признаки политтехнологических партий (Монархическая партия, «Гражданская Сила», Партия Дела, «Народ против коррупции», «Города России») .

2 http://www.cikrf.ru/politparty/pol_par5.pdf КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016

Стоит также отметить, что среди партий, успевших зарегистрироваться и получить право участвовать в выборах к началу кампании октября 2012 года, преобладали корпоративно-лоббисткие и политтехнологические. Партии, наиболее успешные на региональных выборах («Гражданская платформа», «Родина», Российская партия пенсионеров за справедливость) были зарегистрированы позже .

В 2014 году процесс создания новых партий существенно замедлился. Сказались как естественные причины (постепенное исчерпание групп, желающих создать партию), так и принятие в мае 2014 года закона, вернувшего для большинства партий (в т.ч. всех вновь создаваемых) требование сбора подписей .

При этом за 2012–2016 годы так и не получили официального партийного статуса политические организации, ведущие реально заметную деятельность в регионах и во многом определяющие федеральную и региональную политическую повестку. В первую очередь речь о Партии Прогресса, возглавляемой А. Навальным. Эта партия под первоначальным названием «Народный альянс»

несколько раз получала отказы в регистрации. Затем она была зарегистрирована 25 февраля 2014 года, но у нее возникли проблемы с регистрацией региональных отделений. В апреле 2015 года Минюст лишил ее регистрации в связи с тем, что она не зарегистрировала в течение полугода необходимое число региональных отделений .

Не смогли получить регистрацию еще некоторые партии, связанные с протестным движением. В частности, Партия 5 декабря и Национально-демократическая партия, созданные членами Координационного совета оппозиции .

Таким образом, с одной стороны, за эти годы с легкостью регистрировались публично малозаметные партии с неизвестными широкой аудитории лидерами и отсутствием следов деятельности в регионах, с другой стороны, проблемы с регистрацией получали инициативные группы, имеющие в своем составе хорошо известных, публичных лиц и ведущие в регионах реальную политическую деятельность .

1.2.3. АКТИВНОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ НА РЕГИОНАЛЬНЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ 2012–2015 ГОДОВ Как уже отмечено, многие из вновь созданных партий показали на региональных и муниципальных выборах крайне низкую активность. Это было заметно еще в 2013 году, когда все партии могли выходить на выборы без сбора подписей. При этом некоторые партии проявляли активность специфическим образом, выдвигая в нескольких регионах и городах списки из одних и тех же кандидатов, чаще всего не имеющих отношения к данному региону. Мы назвали такую технологию «пакетной». Так вели себя все семь партий «богдановского пула» (ДПР, СДПР, КПСС, Народная партия России, «Союз горожан», Партия социальных сетей — «Гражданская позиция», «Родная страна» — «Народный альянс») и некоторые другие («Гражданская сила», «Народ против коррупции») .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

После введения в 2014 году для большинства партий требования сбора подписей избирателей, активность почти всех новых партий еще больше снизилась. Опыт показал, что участвовать в выборах от партий без льгот просто не выгодно. Кандидатам в любом случае нужно собирать подписи, предоставлять большой объем документов о доходах и имуществе на себя и ближайших родственников. При выдвижении от партии нужно готовить пакет документов и на саму партию, что повышает как финансовые и организационные издержки, так и риски отказа в регистрации (увеличение числа документов означает рост риска выявления недочетов) .

В то же время в 2015 году наблюдался некоторый рост активности партий, выступающих с ярко выраженных идеологических позиций, часто имеющих радикальную точку зрения на многие внешне- и внутриполитические вопросы (ПАРНАС, Партия Великое Отечество) .

В таблице 1.2 представлены данные по участию и успешности политических партий в региональных выборах по партийным спискам, проходившим в 2012–2015 годах. Партии в таблице отсортированы в порядке убывания числа полученных на этих выборах голосов. Мы видим, что среди наиболее активных непарламентских партий преобладают партии, в той или иной степени осуществлявшие спойлерские функции — «Коммунисты России», Российская партия пенсионеров за справедливость, КПСС, Партия За Справедливость!, «Гражданская позиция» .

Таблица 1.2 .

Активность и успешность политических партий на региональных выборах 2012–2015 годов по партийным спискам

–  –  –

* Число кампаний, по итогам которых партия получила мандаты. Если указаны два числа, то слева — число регионов, где партия прошла по спискам, справа — число регионов, где партия получила мандаты по спискам и/или по мажоритарным округам .

** Среднее арифметическое долей партии относительно числа избирателей, принявших участие в голосовании, по всем кампаниям, в которых она участвовала .

1.2.4. ПОЛИТИКА «КНУТА И ПРЯНИКА» В ОТНОШЕНИИ

ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

В отношении «старых системных» партий (то есть партий, существовавших до 2011 года), в первую очередь — парламентских, для возвращения их лояльности использовалась политика «кнута и пряника». В качестве кнута выступали негативные информационные кампании, уголовные дела на конкретных депутатов. В качестве пряника — предоставление постов губернаторов, хотя обычно в крайне тяжелых и депрессивных регионах3. Кроме того, было увеличено государственное финансирование политических партий (всех парламентских и РОДП «Яблоко»): в декабре 2012 года с 20 до 50 рублей ежегодно за каждый полученный на парламентских выборах голос, а с 1 января 2015 года — до 110 рублей. Таким образом, по сравнению с концом 2011 года финанВ апреле 2012 года губернатором Смоленской области стал представитель ЛДПР А.В. Островский. В марте 2013 года и.о. губернатора Забайкальского края стал представитель «Справедливой России» К.К. Ильковский; 8 сентября 2013 года он был избран губернатором, но, не справившись с регионом, в феврале 2016 года ушел в отставку. В феврале 2014 года и.о. губернатора Орловской области стал представитель КПРФ В.В. Потомский, он был избран губернатором 14 сентября 2014 года .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 сирование основных партий государством выросло в пять раз. Мотивы государства понятны: партии не должны быть заинтересованы в поиске каких-либо частных спонсоров, главным должно быть стремление сохранить и получить госфинансирование (то есть главным объектом, на интересы которого направлено внимание руководства партий, должен быть не независимый бизнес, а государственная бюрократия). Как уступка парламентским партиям может рассматриваться и возвращение в 2014 году требования сбора подписей в отношении большинства непарламентских партий — в особенности на региональных выборах (см подраздел 1.1.3), приведшее к заметному снижению конкуренции на этих выборах .

Кроме того, особую роль играло не просто «замазывание» парламентских партий поддержкой всех самых одиозных законопроектов в Государственной Думе, но даже формальное их инициирование рядом их депутатов, хотя для принятия любого закона голосов самой «Единой России» было достаточно. Вероятный смысл подобной стратегии — показать протестному электорату, что голосовать не за кого и ходить на выборы бессмысленно, так как абсентеизм протестного электората лишь укрепляет доминирование сложившейся системы при электоральной мобилизации конформистов и административно зависимых .

Данная «ломка» парламентских партий происходила в течение 2012 года:

если еще летом 2012 года в Государственной Думе шла борьба при принятии, например, поправок, ужесточающих законодательство о митингах, то уже к концу 2012 года «закон Димы Яковлева» поддерживался всеми парламентскими партиями. Если весной 2012 года «Справедливая Россия» еще изгоняла из своих рядов лоялистов, голосовавших за утверждение Правительства, то уже в конце года началась борьба с «излишними оппозиционерами» .

Серьезные удары в 2014 году получили и некоторые партии, показавшие себя успешными или потенциально успешными. Так, в течение 2014 года из достаточно успешной «Гражданской платформы» были выдавлены создатель партии миллиардер Михаил Прохоров и его сестра Ирина. Партию возглавил бывший депутат от ЛДПР Рифат Шайхутдинов, после чего ее активность и успешность резко снизились .

В январе 2014 года произошло объединение «Альянса Зеленых» с несколькими незарегистрированными партиями, в том числе «Социал-демократами России» Геннадия Гудкова. Партия получила название «Альянс Зеленых и Социал-демократов», а Г. Гудков стал ее сопредседателем. Однако в феврале 2014 года последовал арест основателя и главного спонсора партии Глеба Фетисова. Партия резко снизила активность, и в октябре 2014 года Г. Гудков ее покинул. В августе 2015 года Фетисов был освобожден, но пожелал прекратить политическую деятельность .

Уже в ходе кампании 2016 года подобное же давление испытала Российская партия пенсионеров за справедливость .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

1.2.5. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В ПЕРИОД ПОДГОТОВКИИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ 2016 ГОДА

1.2.5.1. Изменение числа политических партий

На 1 июня 2015 года в России были зарегистрированы 76 политических партий, из них 74 имели право участвовать в выборах. К июню 2016 года произошли следующие изменения:

• зарегистрированы три новые политические партии: Партия поддержки (10.06.2015); Партия родителей будущего (16.06.2015) и Партия профессионалов (07.09.2015);

• утратила регистрацию, не сумев зарегистрировать 43 региональных отделения, политическая партия «Свежий взгляд России»;

• самоликвидировалась политическая партия «Новая Россия» (исключена из ЕГРЮЛ 12.11.2015);

• получили право участвовать в выборах, зарегистрировав не менее 43 региональных отделений, политическая партия «Возрождение аграрной России» (14.07.2015), Партия родителей будущего (28.12.2015) и Партия поддержки4 (12.04.2016);

• приостановлена на три месяца деятельность политической партии «Умная Россия» (решение Верховного Суда РФ от 19.02.2016, вступило в силу через месяц после вынесения), в результате чего эта партия была лишена права участвовать в выборах;

• начался процесс ликвидации Партии Человека Труда, в результате и эта партия была лишена права участвовать в выборах .

Таким образом, на момент начала избирательной кампании были зарегистрированы 77 политических партий, из которых 74 имели право участвовать в выборах .

1.2.5.2. Изменение названий политических партий Изменения названий политических партий ранее происходили нечасто. За период с 2012 года по 1 июня 2015 года полностью сменили название лишь две партии «богдановского пула»: Партия социальных сетей в апреле 2013 года стала называться «Гражданская позиция» (явно с целью стать спойлером партии «Гражданская платформа»), а партия «Родная страна» в ноябре 2013 года взяла название «Народный альянс» (чтобы помешать сторонникам Алексея Навального зарегистрировать партию с таким названием) .

Кроме того, в нескольких случаях название партии менялось частично. Так, «Альянс Зеленых — Народная партия» в результате объединения в январе 2014 года с несколькими незарегистрированными партиями стала называться 4 Стоит отметить, что программа Партии поддержки практически полностью копирует программу ранее зарегистрированной партии «Добрых дел, защиты детей, женщин, свободы, природы и пенсионеров» .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 Народной политической партией «Альянс Зеленых и Социал-демократов». Политическая партия «Коммунисты России» в 2013 году скорректировала свое название, так что получилось «Коммунистическая партия Коммунисты России»

(вероятно, чтобы ее было легче спутать с КПРФ). Несколько партий («Российский общенародный союз», «Защитники Отечества», Партия Возрождения России, «Гражданская Сила») в 2014 году добавили в начало своих названий словосочетание «Общественная организация» .

Стоит отметить также неудачную попытку смены названия партией «Национальной безопасности России»: в мае 2015 года на съезде партии было принято решение о ее переименовании в «Сильную Россию», однако на следующем съезде в июне 2015 года это решение было дезавуировано .

В последний год случаи переименований или их попытки участились. Так, 5 июля 2015 года на съезде Республиканской партии России — Партии народной свободы (РПР–ПАРНАС) название партии было сокращено: она стала называться просто Партией народной свободы (ПАРНАС) .

12 декабря 2015 года вновь сменил название «Альянс Зеленых», исключив из него слова «и Социал-демократов». Теперь это просто Политическая партия «Альянс Зеленых» .

26 марта 2016 года на съезде партии «Правое дело», существующей с 2009 года, было решено о переименовании ее в Партию роста .

Были также попытки изменить названия еще нескольких партий. Так, 25 ноября 2015 года в Фейсбуке и на некоторых сайтах появились сообщения о переименовании сразу трех партий из «богдановского пула» на прошедших в этот день съездах. Сообщалось, что «Народный Альянс» стал называться «Объединенная Оппозиция», а «Гражданская Позиция» взяла себе название «Демкоалиция» (эти партии явно готовились к роли спойлеров ПАРНАСа, образовавшего т.н. Демкоалицию с несколькими зарегистрированными и незарегистрированными партиями). Но партия «Союз горожан» превзошла всех в политическом эпатаже, назвавшись «Кошерной Россией» .

Никаких последствий эти сообщения не имели. Все три партии остались с прежними названиями. На их сайтах уже в январе 2016 года никаких следов произошедшего переименования нельзя было найти .

13 декабря 2015 года Андрей Богданов сообщил в Facebook, что в этот день прошло совместное заседание Федерального политического совета партии «Гражданская сила» и правления Коммунистической Партии Социальной Справедливости (КПСС), на котором принято принципиальное решение об объединении этих партий на базе «Гражданской силы» (список которой имел право регистрироваться на выборах в Госдуму без сбора подписей избирателей) с переименованием ее в Коммунистическую Партию Социальной Справедливости. Съезды обеих партий были назначены на январь 2016 года. Однако в январе никаких таких съездов не было. 8 марта 2016 года в Facebook вновь появилось аналогичное сообщение — на этот раз съезд обеГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА щали провести в марте. 1 апреля 2016 года ИА Regnum опубликовало интервью лидера партии «Гражданская Сила» К.А. Быканина, в котором он подтвердил, что его партия и КПСС планируют объединиться5. 8 апреля это интервью было перепечатано на сайте «Гражданской Силы». Однако данный план так и не был реализован .

1.2.5.3. Изменения в руководстве политических партий «Единая Россия»

5–6 февраля 2016 года состоялся XV съезд партии «Единая Россия». На нем были приняты масштабные изменения в составах Высшего совета, Генерального совета и Центральной контрольно-ревизионной комиссии партии .

Так, Высший совет партии покинули 27 человек, и в его состав были включены 24. В Высшем совете стало 73 человека, таким образом, совет обновился примерно на треть .

Среди исключенных из Высшего совета — действующий глава Республики Алтай А.В. Бердников, бывшие главы субъектов РФ О.И. Бетин, В.К. Бочкарев, В.М. Гайзер, В.С. Груздев, Н.В. Денин, А.С. Каноков, Т.Д. Мамсуров, М.В. Юревич, федеральные министры Д.В. Ливанов, А.Г. Силуанов, А.Г. Хлопонин, бывший федеральный министр (а ранее — полпред Президента РФ и губернатор) В.И. Ишаев, член Совета Федерации В.А. Тюльпанов, член Совета Федерации (на тот момент) Н.И. Булаев (вскоре назначенный членом ЦИК и приостановивший в связи с этим членство в партии), бывший министр Правительства Москвы С.А. Капков и подозреваемый в связях с организованной преступностью депутат Государственной Думы В.М. Резник .

Среди вновь включенных в состав Высшего совета — журналисты Т.Б. Кизяков, П.О. Толстой, Е.А. Ямпольская, спортивный тренер И.А. Винер-Усманова, депутат Государственной Думы О.Д. Валенчук, но большая часть — предприниматели .

Генеральный совет партии покинули 52 человека, вновь избраны также 52 (обновление на 36%) .

Среди исключенных из Генерального совета — губернатор Ставропольского края В.В. Владимиров, руководитель Федерального агентства по делам национальностей И.В. Баринов, известные депутаты Государственной Думы И.Н. Игошин, Н.Д. Ковалев, П.В. Крашенинников, В.Н. Пивненко, А.Е. Хинштейн, И.А. Яровая, член Совета Федерации Е.Ф. Лахова, член ЦИК России А.И. Лопатин .

Среди вновь включенных в состав Генерального совета — известные депутаты Государственной Думы Н.Н. Гончар и Р.А. Шлегель, мэр Казани И.Р. Метшин, народный артист РФ А.Г. Гуськов, летчик-космонавт М.В. Сураев, председатель координационного совета «Молодой гвардии Единой России»

Д.А. Давыдов .

5 http://regnum.ru/news/polit/2109831.html КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016

Российская объединенная демократическая партия «Яблоко»

На XVIII съезде партии, прошедшем 19–20 декабря 2015 года, было принято решение об ограничении пребывания на посту председателя партии двумя сроками. Новым председателем партии вместо С.С. Митрохина (который остался членом федерального политического совета) была избрана депутат Законодательного Собрания Республики Карелия Эмилия Эдгардовна Слабунова. Неформальным лидером и председателем федерального политического комитета партии остался Г.А. Явлинский .

Партия «Правое дело», переименованная в Партию роста 29 февраля 2016 года на VII съезде партии «Правое дело» ее председателем был избран Уполномоченный при Президенте РФ по правам предпринимателей, сопредседатель общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Борис Юрьевич Титов, который уже был сопредседателем этой партии в 2008–2011 годах, а затем покинул ее. Прежний председатель партии В.А. Маратканов (избранный только 31 октября 2015 года, до этого был и.о.) остался членом федерального политического совета. Как отмечалось выше, 26 марта 2016 года партия была переименована .

Партия народной свободы (ПАРНАС) На съезде партии, прошедшем 5 июля 2015 года, институт сопредседателей был ликвидирован в связи с тем, что один из сопредседателей (В.А. Рыжков) покинул партию, а другой (Б.Е. Немцов) был убит. Единоличным председателем партии стал М.М. Касьянов .

Российская партия пенсионеров за справедливость В декабре 2015 года председателем партии был избран депутат Законодательного Собрания Свердловской области (от «Единой России») Евгений Петрович Артюх, который ранее был заместителем председателя партии. Руководивший партией с момента ее создания депутат Государственной Думы (от «Справедливой России») И.Л. Зотов в руководящих органах перестал значиться. Впрочем, он, как и Е.П. Артюх, не мог быть членом партии, так как был избран депутатом от другой партии (устав партии предусматривает, что ее председатель может не быть членом) .

«Гражданская Сила»

Партия «Гражданская Сила» первоначально имела признаки идеологической партии либерального направления. Председателем ее высшего совета первое время был известный экономист В.Л. Иноземцев, и программа партии (написанная, по-видимому, В.Л. Иноземцевым) носит отчетливо либеральный характер .

В то же время председателем федерального политического совета партии до 2014 года был известный политтехнолог А.Ю. Рявкин, и на выборах партия вела себя как типичная политтехнологическая партия, выдвигая в разных регионах списки из одних и тех же кандидатов .

После того как в феврале 2014 года был принят Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Федерации», предусматривающий освобождение от сбора подписей только партий, проведших своих депутатов по спискам в региональные парламенты, партия «Гражданская Сила» осуществила на выборах блестящий политтехнологический проект: она сумела преодолеть 5-процетный барьер на выборах в одном из самых малочисленных субъектов РФ — Ненецком автономном округе, для чего оказалось достаточным получение всего 702 голосов (список партии возглавлял исполнительный директор Фонда развития города Нарьян-Мара — Столицы Русской Арктики М.В. Малышев) .

В результате партия получила право участвовать в выборах в Государственную Думу без сбора подписей избирателей и тем самым стала привлекательной для политиков и политтехнологов. В частности, сообщалось о попытках О.Г. Дмитриевой и А.А. Нечаева договориться с партией о выдвижении от нее .

Как отмечалось выше, А.В. Богданов 13 декабря 2015 года добился решения федерального политического совета партии «Гражданская сила» об объединении этой партии с КПСС и смене ее названия на КПСС с сохранением права участвовать в выборах в Государственную Думу без сбора подписей .

Однако после этого, 19 декабря 2015 года, прошел съезд «Гражданской Силы», на котором председатель высшего политического совета О.В. Сидоров (занимавший этот пост с 2014 года после ухода А.Ю. Рявкина) был отстранен от руководства, а новым председателем стал индивидуальный предприниматель Кирилл Алексеевич Быканин. В результате объединение с КПСС не состоялось .

«Альянс Зеленых»

Еще в октябре 2014 года партию покинул один из двух ее сопредседателей Г.В. Гудков. Другой ее сопредседатель, Г.Г. Фетисов, с февраля 2014 года по август 2015 года находился под арестом по подозрению в мошенничестве, а после выхода на свободу сообщил о желании покинуть партию. В ноябре 2015  года председатель центрального совета партии О.Л. Митволь был отстранен от этой должности центральным советом по причине утраты связи с партией .

На съезде партии, прошедшем 12 декабря 2015 года, ее председателем был избран Александр Евгеньевич Закондырин, депутат муниципального собрания Войковское г. Москвы, ранее возглавлявший московское городское отделение партии .

Партия Возрождения России 19 июля 2015 года скончался основатель и председатель партии Г.Н. Селезнев .

Об избрании нового председателя информации не было. На сайте Минюста в качестве руководителя партии значился заместитель председателя В.А. Архипов .

«Демократический выбор»

Сообщалось, что 20 декабря 2015 года председатель партии В.С. Милов покинул этот пост в результате конфликта с федеральным политическим советом партии (при этом он остался членом федерального политического совета). На сайте КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 партии в качестве ее руководителей были представлены заместители председателя С.В. Жаворонков и И.Ю. Драндин. Однако в справочнике ЦИК России, изданном в июне 2016 года, В.С. Милов продолжал значиться председателем партии .

«Города России»

Председателем партии и председателем Федерального совета городов во второй половине 2015 года вместо Ю.В. Бабака стал Владислав Владимирович Коваленко .

Партия Возрождения Села После смерти 21 марта 2015 года основателя и председателя партии А.Х. Заверюхи, сопредседатель партии В.Ф. Вершинин стал ее председателем .

«Достоинство»

Председатель партии С.О. Бычинский в 2014 году был избран членом Общественной палаты Московской области, заместителем председателя комиссии по ЖКХ. В августе 2015 года он был назначен председателем Общественного совета при Государственной жилищной инспекции Московской области. В связи с этим он приостановил членство в партии и полномочия председателя партии. В марте 2016 года на съезде партии С.О. Бычинский был избран лидером партии, а ее председателем стала юрист Байчук Татьяна Ивановна .

1.3. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ

ОСОБЕННОСТИ ВЫБОРОВ В ГОСУДАРСТВЕННУЮ

ДУМУ По целому ряду характеристик выборы депутатов Государственной Думы седьмого созыва радикально отличались от двух последних федеральных избирательных кампаний 2007 года и 2011 года и отчасти означали возвращение к электоральной формуле 1993–2003 годов (смешанная несвязанная избирательная система с равным соотношением мажоритарной и пропорциональной составляющих). Однако даже по сравнению с электоральной формулой 1993–2003 годов выборы имели целый ряд существенных отличий, связанных преимущественно с намного более жесткими правилами допуска к участию в выборах, радикально усилившимися цензами и минимизацией общественного контроля .

Основными институциональными особенностями избирательной кампании являлись:

• возвращение смешанной избирательной системы, последний раз применявшейся на выборах Государственной Думы в декабре 2003 года;

• существенное увеличение числа потенциальных субъектов избирательного процесса вследствие либерализации в 2012 году порядка регистрации политических партий (в 2011 году в выборах депутатов Государственной Думы могли принимать участие 7 партий; в выборах депутатов

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Государственной Думы в 2016 году имели право принимать участие 74 партии);

• юридически спорный перенос выборов с декабря на сентябрь 2016 года, резко усложнивший проведение партиями и кандидатами избирательных кампаний;

• резкое ужесточение порядка регистрации кандидатов от политических партий, не имеющих льготы, и самовыдвиженцев по сравнению со всеми ранее проводившимися федеральными выборами;

• беспрецедентная нарезка избирательных округов в регионах, где образуется более одного избирательного округа;

• распределение избирателей, находящихся за пределами Российской Федерации, между значительно большим числом округов, чем ранее;

• резкое сокращение возможностей электорального контроля как со стороны партий и кандидатов, так и со стороны общественности .

1.3.1. ИЗМЕНЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ЕЕ ПРИЧИНЫ

Принятый в 2014 году Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает смешанную избирательную систему, в соответствии с которой половина депутатов Государственной Думы (225) избирается по одномандатным избирательным округам, другая половина — по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, с 5% заградительным барьером (в 2007 и 2011 годах барьер составлял 7%) .

Как и ранее, закон содержит запрет как на избирательные блоки, так и на выдвижение партиями членов других партий. При этом в партийный список разрешено включать беспартийных, но их доля должна составлять не более 50% от числа кандидатов в списке. Всего в федеральном списке кандидатов должно быть не менее 200 и не более 400 (в 2003 году было не более 270 кандидатов, а минимальный порог ранее не устанавливался). В список кандидатов, выдвинутых партией по одномандатным избирательным округам, также разрешено включать беспартийных граждан, и максимальная доля таких граждан в списке не установлена .

Как отмечалось в подразделе 1.1.1, решение о переходе от смешанной к полностью пропорциональной системе было принято в 2004–2005 годах, когда политика государства в целом была направлена на резкое усиление контроля федерального центра над регионами. Центру важно было лишить глав регионов эффективных лоббистов в лице одномандатников и одновременно заставить их поддерживать список «Единой России» — для этого тогда же было введено разбиение списка на большое число групп, которые фактически стали привязаны к регионам; и представителями регионов вместо одномандатников стали депутаты из региональных групп, связанные с КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 губернаторами, но в меньшей степени зависящие от них. Еще одним фактором стало желание В. Путина усилить контроль над депутатским корпусом в условиях, когда он вынужден был временно покинуть должность Президента РФ и стать премьер-министром, утверждаемым на свою должность Государственной Думой .

При этом было понятно, что полностью пропорциональная система в меньшей степени, чем смешанная несвязанная система, выгодна «Единой России», которая уже в 2003 году показала, что может выиграть в большинстве одномандатных округов. Тогда «единороссы» баллотировались в 137 округах и выиграли в 103; во многих других округах победили кандидаты, поддерживавшиеся «Единой Россией» и вошедшие затем в ее фракцию .

Тем не менее, В. Путин пошел в тот период на смену избирательной системы, руководствуясь отмеченными выше соображениями. К 2007 году он находился на пике популярности и, возглавив список «Единой России», добился получения ею 64,3% голосов и 315 (70%) мандатов .

В 2011 году ситуация была уже иной. В условиях экономического кризиса доверие ко всем органам власти снизилось, а список «Единой России» возглавлял менее популярный Д. Медведев. В результате «Единая Россия», несмотря на массивное применение административного ресурса, получила всего 49,3% голосов и 238 мандатов (52,9%) .

Этот результат, по-видимому, и стал главным фактором, побудившим В. Путина вернуться к смешанной несвязанной системе. И теоретические расчеты, и практика российских региональных выборов показывают, что данная система обеспечивает получение партией-лидером абсолютного большинства мандатов даже при ее поддержке избирателями на уровне 35%. Тем более что факторы, диктовавшие переход на пропорциональную систему, уже потеряли актуальность .

1.3.2. ИЗМЕНЕНИЕ ПОРЯДКА РЕГИСТРАЦИИ КАНДИДАТОВ И

ПАРТИЙНЫХ СПИСКОВ

В первоначальном варианте законопроекта предполагалось, что регистрация федеральных списков кандидатов, а также кандидатов, выдвинутых политическими партиями по одномандатным избирательным округам, будет осуществляться без сбора подписей избирателей, а кандидаты, выдвинутые в порядке самовыдвижения, должны будут собрать не менее 0,5% подписей избирателей от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа (в округах, где меньше 100 тыс. избирателей — не менее 500 подписей). Однако в итоге право регистрации без сбора подписей сохранено лишь за отдельными партиями, а кандидатам от остальных партий и самовыдвиженцам потребовалось собирать не менее 3% подписей (в округах, где меньше 100 тыс. избирателей — не менее 3000 подписей) .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

От сбора подписей освобождены партии и их кандидаты, если:

• список партии был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3% голосов на последних выборах депутатов Государственной Думы;

• список партии был допущен к распределению депутатских мандатов на выборах хотя бы одного регионального парламента, действующего на день официального опубликования решения о назначении выборов (либо список партии получил «утешительный» мандат как набравший более 5% голосов) .

В момент принятия закона этим условиям удовлетворяли 12 партий, после выборов 14 сентября 2014 года их число возросло до 14. Пять партий получили льготу как прошедшие в 2011 году в Государственную Думу и/или набравшие не менее 3% голосов: «Единая Россия», КПРФ, «Справедливая Россия», ЛДПР, РОДП «Яблоко». Еще девять партий имели льготу, так как их списки были допущены к распределению мандатов на выборах хотя бы одного действующего регионального парламента.

Это следующие партии:

• «Патриоты России»:

• Партия Роста (ранее именовавшаяся «Правое дело»);

• «Гражданская платформа»;

• Коммунистическая партия «Коммунисты России»;

• Партия Народной Свободы (ПАРНАС):

• «Родина»;

• Российская партия пенсионеров за справедливость;

• «Гражданская сила»;

• Российская экологическая партия «Зеленые» .

Все иные партии для регистрации должны были представить не менее 200 тыс. подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более 7 тыс. подписей избирателей, зарегистрированных на его территории. Количество представляемых подписей могло превышать необходимое для поддержки выдвижения не более чем на 5% .

Ранее на выборах 1995, 1999, 2003 и 2007 годов также требовалось 200 тысяч подписей, на выборах 2011 года — 150 тыс. Федеральный закон от 3 июня 2009 года № 108-ФЗ предусматривал дальнейшее сокращение необходимого количество подписей на выборах в Государственную Думу последующих созывов до 120 тыс. подписей .

Однако главная проблема при регистрации на выборах в Государственную Думу — не столько количество подписей, сколько допустимая доля «брака»

в подписных листах, которая составляет всего 5%. При этом выбраковываются не только недостоверные, то есть фальсифицированные подписи, но и недействительные, то есть имеющие технические недочеты, часто совершенно формальные. В 2003 году допустимая доля «брака», как и допустимый избыток представляемых подписей составляли 25%. После того как эти нормы были соКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 кращены в пять раз, в 2007 году из семи списков, представивших подписи, три получили отказ в связи с превышением 5%-го порога «брака», но и у остальных четырех списков доля «брака» была почти на пределе (4,6–4,8%) .

В одномандатных округах кандидаты от партий без льгот и самовыдвиженцы должны были собирать подписи не менее 3% от числа избирателей округа, указанного в Федеральном законе «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов…», а если в избирательном округе менее 100 тыс. избирателей (Чукотский АО и Ненецкий АО), — не менее 3 тыс. подписей избирателей. Неадекватно завышенный барьер в 3% подписей стал самой жесткой нормой при регистрации кандидатов с помощью сбора подписей за всю новейшую историю страны. Фактически это запретительная норма, особенно учитывая крайне сжатый временной период для сбора подписей, совпадающий со временем летних отпусков. Фактически регистрация кандидатов от партий, не имеющих льгот, а также самовыдвиженцев при такой системе не могла не превратиться в регистрацию путем принятия «политических решений» в режиме ручного неформального управления. Таким образом, данная система регистрации кандидатов направлена против новых политических партий и самовыдвиженцев .

Впрочем, закон предусматривал регистрацию без сбора подписей также кандидатов от партии, список которой зарегистрирован Центризбиркомом на основании подписей избирателей (ч. 4 ст. 44). Однако в части 3 статьи 46 содержалось уточнение: список должен быть зарегистрирован на момент сдачи кандидатом документов для регистрации. Это означает, что партия, не имеющая льготы и желающая, чтобы ее кандидаты были зарегистрированы без представления подписей, должна была сдать подписи в поддержку своего федерального списка на 10 дней раньше крайнего срока — поскольку закон отводит ЦИК России 10 дней на принятие решения о регистрации списка. Это было практически нереально в условиях и без того достаточно коротких сроков сбора подписей .

При проведении проверки подписей избирателей проверке подлежит не менее 20% от необходимого для регистрации количества. Если проводится выборочная проверка6, то для первоначальной проверки отбирается одинаковое количество подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения каждого федерального списка кандидатов (в Центризбиркоме) или каждого кандидата (в окружной избирательной комиссии). Подписные листы для выборочной проверки отбираются посредством случайной выборки (жребия). Если количество недостоверных и (или) недействительных подписей избирателей, выявленных при выборочной проверке, составит 5% и более от установленного количества подписей, подлежащих проверке, проводится дополнительная 6 Как будет видно из главы 2, в некоторых окружных избирательных комиссиях проводилась проверка всех представленных подписей — закон этого не запрещает .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

проверка еще 15% процентов подписей от количества подписей, необходимого для регистрации. Если суммарное количество отбракованных подписей составит 5% и более от проверенного количества подписей, то дальнейшая проверка подписных листов прекращается, и кандидат не регистрируется. Также регистрация не производится, если количества представленных подписей избирателей за вычетом подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, недостаточно для регистрации .

1.3.3. ИЗМЕНЕНИЕ ДАТЫ ВЫБОРОВ Начиная с первых выборов 1993 года, выборы депутатов Государственной Думы всегда проходили в декабре — по истечении конституционного срока полномочий очередного созыва. Однако 15 июня 2015 года в Государственную Думу был внесен проект закона о переносе выборов на третье воскресенье сентября. Его инициаторами стали лидеры трех думских фракций («Единая Россия», «Справедливая Россия» и ЛДПР) В. Васильев, В. Жириновский и С. Миронов, а также председатель Государственной Думы С. Нарышкин. Представителей КПРФ среди формальных инициаторов не было. Закон был принят в ускоренном порядке: 19 июня в первом чтении, 3 июля — во втором и третьем чтениях; 8 июля он был одобрен Советом Федерации и 14 июля подписан Президентом РФ .

Согласно данному закону, депутатам Государственной Думы шестого созыва, не избранным депутатами Государственной Думы седьмого созыва либо в органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления, в период по 4 декабря 2016 года включительно сохраняются гарантии неприкосновенности, выплачиваются ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и единовременное денежное пособие в размере ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы, а также сохраняются условия обязательного государственного страхования, возмещения вреда, причиненного их жизни или здоровью, медицинского, бытового и пенсионного обеспечения, право и условия пользования служебным жилым помещением в городе Москве, гарантии трудовых прав в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» .

Перенос выборов вызвал протесты многих представителей общественности и фракции КПРФ. Совет Федерации официально обратился с запросом в Конституционный Суд о законности переноса и просил дать ответ на вопрос, допустим ли в конституционно значимых целях перенос даты очередных выборов депутатов Государственной Думы, сопряженный с незначительным в месячном выражении уменьшением пятилетнего срока полномочий, на который, согласно Конституции РФ, избиралась Государственная Дума .

1 июля 2015 года Конституционный Суд России, рассмотрев запрос в срочном порядке, постановил, что это возможно — «в конституционно значимых КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 целях»7. В данном решении Конституционный Суд отметил, что перенос выборов может быть только однократным — то есть это решение действительно только для депутатов текущего созыва. Кроме того, перенос выборов не должен, по мнению судей, нарушать «разумную периодичность» выборов, то есть сокращение сроков работы депутатов текущего созыва не должно быть слишком большим. Также судьи указывают, что решение о переносе выборов должно приниматься заранее, таким образом, чтобы осталось достаточно времени на избирательную кампанию. Согласно решению, «конституционная целесообразность сокращения фактического срока полномочий Государственной Думы текущего созыва может быть, в частности, обусловлена переносом даты очередных выборов Государственной Думы следующего созыва на единый день голосования, предусмотренный федеральным законом для проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, что, как показывает накопленный опыт проведения совмещенных выборов, приводит к заметным позитивным результатам, выражающимся в упорядочении электоральных циклов, экономии бюджетных средств, повышении явки избирателей и т.д.». Полномочный представитель Государственной Думы в Конституционном суде Д. Вяткин мотивировал решение следующим образом: «Если работа избирательных участков, избирательных комиссий проходит летом, то и день световой длиннее, и расходы на отопление меньше. Расходы на обеспечение выборов составляют очень серьезную строку в бюджете, и экономия тут будет весьма ощутимая. Кроме того, … 225 депутатов будут избираться по одномандатным округам. Кто хоть раз работал в одномандатном округе, знает, что это, независимо от уровня, как говорится, работа на земле, это постоянные встречи и переезды. Если бы выборы проходили в декабре, активная фаза избирательной кампании со всей очевидность совпала бы с активной фазой рассмотрения и принятия федерального бюджета. Понятно, что приоритетом для многих будет избирательная кампания, но мы не можем допустить, чтобы федеральный бюджет принимался в пустом зале. Ну, и уж я не говорю о том, что наша страна находится в таком климатическом поясе, что среднегодовая температура у нас минусовая. Я сам занимался избирательной кампанией и знаю, что проводить ее зимой или летом — это «две большие разницы»8 .

7 Постановление Конституционного суда РФ от 1 июля 2015 года № 18-П «По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации». //РГ. 2015. № 6718. Ст. 147 .

8 См.: http://www.svoboda.org/archive/radio-svoboda-news/127/016564/16564 .

html?id=27103778

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

1.3.4. СТРУКТУРА ПАРТИЙНЫХ СПИСКОВ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДЕПУТАТСКИХ МАНДАТОВ

При распределении мандатов как между списками, так и внутри списков между территориальными группами используется «квота Хэйра» (или метод естественной квоты), неизменная с 1993 года. Согласно этому методу, вначале ЦИК РФ подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных за все списки кандидатов, допущенные к распределению мандатов. Затем эта сумма делится на 225 (число распределяемых мандатов). Полученный результат есть первое избирательное частное, то есть фактически квота голосов на один мандат. Затем число голосов, полученных каждым списком кандидатов, допущенным к распределению мандатов, делится на это избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает данный список. Если после первичного распределения депутатских мандатов по данной методике между всеми допущенными списками, остаются нераспределенные депутатские мандаты, то они передаются по одному тем спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате описанного выше деления числа голосов на первое избирательное частное .

По аналогичной системе распределяются мандаты внутри партийных списков. В первую очередь депутатские мандаты переходят к кандидатам из общефедеральной части списка. Затем оставшиеся мандаты распределяются внутри списка между региональными группами. Сумма голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов в тех регионах, которым соответствуют региональные группы кандидатов (эта сумма может быть меньше общего числа голосов за партию, если из списка будет исключена какая-то группа или группы), делится на число оставшихся нераспределенными внутри списка депутатских мандатов. Полученный результат есть второе избирательное частное данного федерального списка кандидатов. Затем число голосов избирателей, поданных за каждую из региональных групп кандидатов, делится на второе избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая региональная группа кандидатов. Если после указанных действий остаются нераспределенными депутатские мандаты, причитающиеся данному федеральному списку кандидатов, они передаются по одному тем региональным группам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления числа голосов избирателей, поданных за каждую из региональных групп кандидатов, на второе избирательное частное данного федерального списка кандидатов .

Поскольку число групп в списке обычно больше числа распределяемых внутри списка мандатов, на практике немногие группы получают при делении числа голосов на второе избирательное частное целое число. Это означает, что основная часть мандатов внутри списка распределяется в зависимости от КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 размеров дробной части числа, полученного при делении. Таким образом, фактическая цена мандата в абсолютном выражении может быть существенное ниже второго избирательного частного .

Максимальный размер общефедеральной части списка, как и в 2011 году, мог составлять 10 человек (но при желании партии она могла вообще не образовывать общефедеральную часть списка). Территориальных групп на этот раз должно было быть не менее 35, они могли соответствовать территории одномандатного округа (то есть в списке могло быть максимум 225 групп) или формироваться через объединение территорий одномандатных округов, граничащих друг с другом. Ограничений по числу избирателей в группе в законе на этот раз нет, поэтому партии могли создавать группы максимально неравными .

В результате шансы получить мандат той или иной группы внутри партийного списка зависели от:

1) общего числа мандатов, полученного партией;

2) числа кандидатов в общефедеральной части списка;

3) числа голосов за партию на территории, соответствующей данной группе;

4) общего числа групп, на которые разбит список .

Партии, которые заведомо не могут получить, например, более 5–7% голосов, на практике при прохождении заградительного барьера получают 12–18 мандатов. Если общефедеральная часть сформирована по максимуму (то есть все 10 человек), тогда на региональные группы для таких партий остается только от 2 до 8 мест. Таким образом, у таких списков основная часть региональных групп заведомо не имеет шансов провести кандидата по списку, и мандаты могут достаться только наиболее крупным группам, которые будет легко вычислить уже на старте. На заведомо непроходные места в списке сложно найти привлекательных для избирателя и обладающих ресурсами кандидатов. У кандидатов в бесперспективных группах практически нет никакой мотивации с точки зрения личного успеха, остается только идеологическая и финансовая мотивация (получение вознаграждения или обязательства перед работодателем) их участия в выборах, либо расчет на повышение личной известности и повышение шансов на избрание на спаренных выборах регионального или муниципального уровня .

При этом, участвуя в кампании, кандидат вынужден готовить большой объем документации, тратить на это существенные, как минимум временные, ресурсы, что еще больше снижает мотивацию в условиях отсутствия реальных шансов на прохождение .

Что касается стратегии формирования самих групп списков, то наиболее мотивирующим для кандидатов вариантом становится ситуация, когда размеры групп примерно равны, что увеличивает внутреннюю конкуренцию в отношении проведения наиболее качественной избирательной кампании. Если же при нарезке групп внутри списка заведомо формируются группы-фавориты, то это может демотивировать всех. Лидеры таких групп могут считать, что можГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА но ничего не делать, так как они якобы уже решили проблему избрания, а лидеры групп-аутсайдеров в свою очередь понимают, что даже хорошо проведенная кампания им ничего не даст .

1.3.5. ОБРАЗОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ Границы одномандатных избирательных округов определяются исходя из численности избирателей, зарегистрированных на территориях субъектов РФ, по состоянию на дату, ближайшую ко дню принятия Центральной избирательной комиссией РФ решения о представлении на рассмотрение Государственной Думы схемы одномандатных избирательных округов (на 1 января или на 1 июля) .

Одномандатные избирательные округа образуются на основе единой нормы представительства избирателей, определяемой путем деления общего числа избирателей, зарегистрированных в РФ, на общее число одномандатных избирательных округов (225) .

После определения единой нормы представительства избирателей, число избирателей, зарегистрированных на территории каждого субъекта РФ, делится на число, составляющее единую норму представительства избирателей. Целая часть полученного частного является предварительно установленным числом одномандатных избирательных округов для соответствующего субъекта Российской Федерации. Исходя из принципа, что в каждом регионе должен быть хотя бы один избирательный округ, регионам, в которых число зарегистрированных избирателей меньше единой нормы представительства избирателей, выделяется по одному избирательному округу. Затем оставшиеся одномандатные избирательные округа распределяются по одному между субъектами Федерации, у которых частное, определенное в соответствии с вышеназванным делением, больше единицы и имеет наибольшую дробную часть .

Если выходит, что число распределенных одномандатных округов окажется больше 225, то их распределение производится по следующим правилам .

В первую очередь одномандатные избирательные округа выделяются по одному малочисленным субъектам Федерации (квота менее одного округа при делении).Затем общее число избирателей, зарегистрированных на территориях остальных регионов, делится на число нераспределенных округов. Полученное частное является вторичной единой нормой представительства избирателей для одномандатного избирательного округа. После вновь число избирателей, зарегистрированных на территории каждого такого региона, делится на вторичную единую норму представительства избирателей. Целая часть полученного частного и есть число полученных округов, оставшиеся нераспределенными округа распределяются по одному между субъектами Федерации, у которых указанное частное имеет наибольшую дробную часть .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 При образовании округов должно соблюдаться примерное равенство округов по числу зарегистрированных на их территориях избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей в пределах одного субъекта РФ не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 15%. Не допускается образование одномандатных округов из территорий, не граничащих между собой, за исключением территорий, не граничащих с другими территориями в данном субъекте РФ. При образовании округов должны учитываться границы муниципальных образований и населенных пунктов .

Схема одномандатных избирательных округов утверждается федеральным законом сроком на 10 лет. Первая после дня вступления в силу закона о выборах 2014 года схема одномандатных избирательных округов должна была быть представлена ЦИК РФ на рассмотрение Государственной Думы не позднее 5 сентября 2015 года. Федеральный закон, утверждающий данную схему, должен был быть опубликован не позднее 5 декабря 2015 года .

Некоторой формальной проблемой является то, что согласно Конституции РФ ЦИК РФ не обладает правом законодательной инициативы (ЦИК, кстати, вообще не упомянута в Конституции РФ), а закон возлагает на нее обязанность представлять в Государственную Думу схему округов. На практике эта проблема обычно решается: схему округов вносит кто-то из субъектов законодательной инициативы, хотя в 1999 году был прецедент, когда никто из них разработанную ЦИК РФ схему не стал вносить .

ЦИК РФ приняла решение о схеме одномандатных округов 2 сентября 2015  года. Законопроект был внесен в Государственную Думу 15 сентября 2015 года депутатами В.Б. Кидяевым и В.Н. Плигиным (председатели комитетов соответственно по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и по конституционному законодательству и государственному строительству), в течение десяти дней к ним присоединились еще шесть депутатов. Характерно, что все 8 формальных инициаторов принадлежали к фракции «Единая Россия» .

Федеральный закон № 300-ФЗ «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят Государственной Думой в первом чтении 25 сентября, во втором чтении — 16 октября и в третьем чтении — 20 октября 2015 года. При принятии в первом чтении за него голосовали 236 депутатов от «Единой России» (из 238), 55 депутатов от ЛДПР (из 56), 2 депутата от КПРФ (из 92) и 5 депутатов от «Справедливой России» (из 63). Во втором чтении за законопроект голосовали 234 «единоросса»

и только один депутат от «Справедливой России». Правда, в третьем чтении практически повторилась раскладка первого — 237 депутатов от «Единой России», 55 депутатов от ЛДПР, 4 депутата от КПРФ и 7 депутатов от «Справедливой России» .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

28 октября 2015 года закон был одобрен Советом Федерации и 3 ноября 2015 года подписан Президентом РФ .

В результате реализации принципа, в соответствии с которым каждый регион должен быть представлен хотя бы одним избирательным округом, и с учетом неравномерности размещения населения, на практике деление округов по числу избирателей получается непропорциональным. Самые малочисленные округа — это Ненецкий (33 087 избирателей) и Чукотский (34 722), самые крупные — это Астраханский (746 938), Курганский (733 026) и Бурятский (715 529). Отношение числа избирателей самого большого округа к самому малому составляет 22,6 .

Главная особенность этого закона — нарушение существовавшей ранее традиции образования максимально компактных округов, когда крупные города дробились между разными округами только в случаях, если имели число избирателей, превышающее размеры одного одномандатного округа. В результате за счет наличия компактных городских округов политическое представительство получали и города, и периферия .

Теперь же почти во всех случаях, когда в регионе более одного избирательного округа, крупнейший город вместо того, чтобы стать базой для создания избирательного округа, был раздроблен на части, которые объединялись с периферией. В отечественной практике данную технологию назвали «лепестковой нарезкой», поскольку округа идут «лепестками» от центра к периферии .

Одним из ее первых примеров можно считать нарезку округов на выборах Тульской областной Думы 2014 года .

«Лепестковая нарезка» не присутствует в 32 регионах, где образован единственный одномандатный округ (то есть там, где нарезки просто нет). Нет «лепестковой нарезки» и в трех субъектах РФ — городах федерального значения, а также в Московской и Ленинградской областях, где отсутствует региональный центр. Кроме того, не разрезаны относительно небольшие Белгород (287 тыс. избирателей), Вологда (245 тыс. избирателей) и Ханты-Мансийск (47 тыс. избирателей). В остальных 45 регионах она реализована, причем в Самарской области в «лепестки» попала не только Самара, но и Тольятти .

В мировой практике манипуляции с нарезкой округов с целью создания преимуществ для определенных сил и нарушающие их компактность — в первую очередь при дроблении устоявшихся территорий с гомогенным составом населения — называются джерримендерингом. В судебной практике для доказательства применения джерримендеринга используется измеряемый уровень компактности округов9 .

«Лепестковая нарезка» округов, осуществленная в 2015 году, очевидно, была выгодна «Единой России» (не случайно КПРФ и «Справедливая Россия» ее не 9 В США был разработан индекс джерримендеринга (GI), представленный Меган Хэкерт и Робертом Чисемом. Рассчитывается индекс как отношение компактности одного избирательного округа к компактности территории в целом .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 поддержали совсем, а ЛДПР не поддержала во втором чтении). Как российский, так и мировой опыт свидетельствуют, что партия, имеющая поддержку выше 35% избирателей, обычно получает в одномандатных округах непропорционально большую долю мандатов. В России ситуация усугубляется массированным применением административного ресурса. В результате на региональных выборах достаточно частой оказывается ситуация, когда «Единая Россия»

выигрывает во всех одномандатных округах. При этом даже из этих немногих мест, доставшимся независимым кандидатам и кандидатам иных партий, многие также фактически поддерживались властью, но по разным причинам выдвигались не от «Единой России» .

На выборах Государственной Думы округа существенно больше по размерам, чем на региональных выборах, поэтому избирательные кампании существенно дороже и организационно сложнее. Побеждать в них обычно под силу кандидатам, опирающимся на административный ресурс, либо на значимые финансовые ресурсы (но подобные кандидаты также обычно имеют с властью конструктивные отношения). Компенсировать нехватку административного ресурса и финансовых средств может высокая личная известность, но количество подобных кандидатов крайне невелико .

Данный существенный недостаток мажоритарной системы может частично компенсироваться неравномерным распределением электората по избирательным округам, в частности, наличием округов, где концентрируется оппозиционно настроенный электорат. Однако разбавление электората крупных городов (более оппозиционного) периферийным (более конформистским и менее информированным) приводит к тому, что округа становятся более выровненными по социальному составу и политическому спектру, и тем самым усугубляется указанное свойство мажоритарной системы, дающее сверхпредставительство партии-лидеру (в данном случае «партии власти») .

Дополнительной проблемой для кандидатов от оппозиции в этих условиях становится также увеличение размера округа, приводящее к росту транспортных издержек и сокращающее время общения с избирателями. Кроме того, очевидная стратегия власти при такой нарезке границ округов — ставка на понижение явки в городах и максимальная накрутка явки на периферии всеми возможными способами .

1.3.6. ПРИПИСКА ЗАРУБЕЖНЫХ ИЗБИРАТЕЛЕЙ К

ОДНОМАНДАТНЫМ ОКРУГАМ

Возвращение к смешанной избирательной системе вновь поставило проблему приписки к одномандатным округам зарубежных избирателей. В этот раз подход к ее решению кардинально отличался от подходов, использовавшихся в 1995–2003 годах. Тогда российские граждане, проживавшие или временно находившиеся в различных странах, распределялись между небольГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА шим числом избирательных округов преимущественно центральных регионов страны .

Так, в 2003 году все зарубежные избиратели были распределены между 29  округами шести регионов (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Калужская и Тульская области). При этом в закреплении значительной части данных избирателей за округами была определенная логика (проживающие в Эстонии — к округам в Ленинградской области, в Германии — в основном к Санкт-Петербургу и т.п.) .

С введением полностью пропорциональной избирательной системы на выборах 2007 и 2011 годов все избиратели, находившиеся за пределами РФ, рассматривались как единая совокупность. Согласно правилам тех выборов, каждая партия сама принимала решение, к какой территориальной группе кандидатов отнести голоса, поданные за нее за рубежом .

В преддверии выборов 2016 года законодатель вернулся к концепции прикрепления избирателей, находящихся за рубежом, к разным избирательным округам. Отметим, что число избирателей, зарегистрированных консульствами, заметно выросло: по данным на 1 июля 2003 года оно составляло 1 177 тыс .

человек, а по данным на 1 июля 2015 года — 1 880 тыс. При этом в закон 2014 года перешли действовавшие и в 2003 году нормы, согласно которым зарубежные избиратели приписываются к округам, где число избирателей меньше единой нормы представительства, и число приписанных избирателей не должно превышать 10% от числа избирателей, зарегистрированных на территории данного округа .

Расчет показывает, что для соблюдения указанных требований закона такое количество избирателей должно быть распределено не менее чем между 39 одномандатными округами. С учетом реальных данных о численности избирателей в округах и диаспорах можно было рассчитывать на распределение между 45–50 округами .

Однако в Федеральном законе от 3 ноября 2015 года № 300-ФЗ «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» зарубежные избиратели были распределены между 75 одномандатными округами. При этом только в 12 из них отношение числа зарубежных избирателей к числу избирателей, зарегистрированных на территории округа, практически равно 10%, а в 35 оно менее 5%; иными словами, вполне можно было распределить избирателей менее чем по 60 округам .

При этом отнесение к округам избирателей, проживающих в тех или иных государствах, выглядит несколько странно с географической точки зрения. Так, часть избирателей, проживающих в Германии, приписаны к Санкт-Петербургу, Ленинградской области, а также к Томской области (что также оправдано, учитывая давние связи), однако другая часть — к Вологодской, Калужской, Курской, Московской, Тамбовской областям. К РостовКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 ской области приписаны избиратели, проживающие в Израиле и Эстонии, а к Ленинградской (помимо жителей Германии) — жители Абхазии; с географической точки зрения следовало поступить наоборот. Жители Латвии распределены между Магаданской и Сахалинской областями, а также Еврейской автономной областью. Жителям Казахстана голосовать пришлось вместе с избирателями Липецкой, Московской, Рязанской областей и Москвы, а пограничные с Казахстаном области были зарезервированы для жителей других государств: Волгоградская — для Болгарии и Эстонии, Саратовская — для Молдавии, Самарская — для Абхазии, Белоруссии и США, Алтайский край — для Австралии, Азербайджана, Португалии и еще десятка стран всех частей света .

1.3.7. ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ Так же как и на выборах 2007 и 2011 годов, помимо федерального избирательного фонда, который обязана создать каждая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, право на создание своих избирательных фондов имели официально зарегистрированные региональные отделения политических партий (по решению уполномоченного уставом руководящего органа партии). Закон устанавливает «потолки» (предельные размеры расходов) как для общепартийного фонда, так и для фондов региональных отделений — последние зависят от числа избирателей в регионе .

В 2007 году «потолок» общепартийного фонда составлял 400 млн руб., а «потолок» консолидированного фонда (т.е. сумма «потолков» общепартийного и региональных фондов) достигал 1,818 млрд руб. Тогда только «Единая Россия»

смогла приблизиться к этому «потолку», израсходовав 1,551 млрд руб. У «Справедливой России» расходы составили 720 млн руб., у ЛДПР — 622 млн руб., у других партий — еще ниже. На выборах 2011 года «потолок» общепартийного фонда был увеличен до 700 млн руб., т.е. в 1,75 раза, а консолидированный «потолок» — до 3,405 млрд руб., т.е. в 1,87 раза .

На выборах 2016 года предельная сумма всех расходов из средств федерального избирательного фонда политической партии сохранена на уровне 2011 года в 700 млн руб .

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда регионального отделения политической партии:

• 15 млн руб. — для регионов, где не более 100 тыс. избирателей (таких регионов всего два — Ненецкий и Чукотский автономные округа);

• 20 млн руб. — для регионов, где от 100 до 500 тыс. избирателей (таких регионов 13);

• 25 млн руб. — для регионов, где от 500 тыс. до 1 млн избирателей (таких регионов 30);

• 35 млн руб. — для регионов, где от 1 до 2 млн избирателей (таких регионов 25);

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

• 55 млн руб. — для регионов, где от 2 до 5 млн избирателей (таких регионов 13);

• 100 млн руб. — для регионов, где свыше 5 млн избирателей (таких регионов два — Москва и Московская область) .

Таким образом, общая сумма предельных расходов региональных партийных фондов составляет 2 млрд 830 млн рублей. Консолидированный потолок федерального и региональных фондов 3 млрд. 530 млн руб. (на 125 млн. рублей выше уровня 2011 года) .

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата по одномандатному округу первоначально не могла превышать 15 млн рублей. Очевидно, что это создало бы диспропорцию с размерами региональных партийных фондов: большинство округов имеют численность избирателей 450–500 тыс., что адекватно 20 млн рублей партийного фонда, часть округов имеет численность избирателей более 500 тыс., что адекватно 25 млн рублей партийного фонда. В результате де-факто финансовые потолки возможных расходов партийных кандидатов в округах оказались бы выше, чем у независимых кандидатов (так как часть кампании может фактически идти через партийный счет). Федеральным законом от 9 марта 2016 года № 66-ФЗ потолок расходов фонда кандидата по округу был увеличен до 40 млн рублей .

Избирательные фонды политических партий могли создаваться только за счет собственных средств политической партии (не могли превышать 50% от «потолка» избирательного фонда) и добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышавшем в совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно 0,07% и 3,5% «потолка». Для региональных фондов партий максимальный взнос собственных средств составлял 50% «потолка», добровольных пожертвований граждан и юридических лиц — соответственно 2% и 20% «потолка». Для кандидата в округе максимальный размер как собственных средств, так и перечисленных ему средств партии составлял 50% от «потолка», для добровольных пожертвований граждан и юридических лиц — соответственно 2% и 20% «потолка» .

1.3.8. СРОКИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ Выборы депутатов Государственной Думы должны назначаться Президентом РФ не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов должно публиковаться не позднее чем через пять дней со дня его принятия .

Выдвижение федерального списка и списка кандидатов партии по одномандатным округам на ее съезде, а также самовыдвижение кандидатов могли осуществляться в течение 25 дней после дня официального опубликования решения о назначении выборов. В этот же период документы должны были представляться в ЦИК РФ. Политическая партия по решению уполномоченного на то органа, определенного ее уставом или на съезде партии, не позднее КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 чем за 55 дней до дня голосования была вправе с согласия кандидата изменить одномандатный избирательный округ, по которому этот кандидат первоначально был выдвинут, подав письменное уведомление об этом в ЦИК РФ. В этот же срок политическая партия по решению указанного органа партии также была вправе с согласия кандидата, включенного в федеральный список кандидатов, выдвинуть его в любом одномандатном избирательном округе, подав письменное уведомление об этом в ЦИК РФ .

Центральная избирательная комиссия в течение семи дней со дня представления документов, должна была заверить федеральный список кандидатов, список кандидатов по одномандатным избирательным округам, либо отказать в заверении. Решения об отказе в заверении или об исключении кандидата из соответствующего списка могли быть обжалованы политической партией, кандидатом в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня принятия обжалуемого решения .

Кандидат, выдвинутый политической партией по одномандатному избирательному округу, должен был представить в соответствующую окружную избирательную комиссию заявление о согласии баллотироваться и иные документы не позднее чем через 35 дней после дня официального опубликования решения о назначении выборов .

Документы для регистрации федерального списка кандидатов могли представляться в ЦИК РФ, а кандидатов по округам — в окружные комиссии не ранее чем за 75 дней и не позднее чем за 45 дней до дня голосования до 18 часов по московскому времени. Указанная избирательная комиссия не позднее чем через 10 дней после дня приема документов, необходимых для регистрации, должна была принять решение о регистрации соответственно списка кандидатов или кандидата или об отказе в ней .

Политическая партия была вправе не позднее чем за пять дней до дня голосования отозвать выдвинутый ею федеральный список кандидатов по решению съезда политической партии (те же 5 дней она имела и на отзыв кандидата-одномандатника). Также партия вправе была исключить отдельных кандидатов из выдвинутого ею списка не позднее чем за 15 дней до дня голосования, за исключением случая, когда действия кандидата послужили поводом для обращения в суд по вопросу о защите избирательных прав граждан .

Кандидат из списка был вправе не позднее чем за 15 дней (а в случае наличия вынуждающих к тому обстоятельств — не позднее чем за один день до дня голосования) отказаться от дальнейшего участия в выборах, подав письменное заявление в ЦИК РФ. Кандидат, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, был вправе не позднее чем за пять дней (а в случае наличия вынуждающих к тому обстоятельств — не позднее чем за один день до дня голосования) отказаться от дальнейшего участия в выборах .

Заявление об отмене регистрации федерального списка кандидатов, кандидата, об исключении региональной группы кандидатов из федерального спиГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА ска кандидатов могло быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования. Регистрация федерального списка кандидатов могла быть отменена Верховным Судом РФ по заявлению ЦИК РФ или иной политической партии, федеральный список кандидатов которой зарегистрирован, не позднее чем за пять дней до дня голосования. Аналогичная норма касалась кандидатов в одномандатных округах .

Агитационный период для партии начинался со дня принятия ею решения о выдвижении федерального списка кандидатов, кандидатов по одномандатным избирательным округам. Агитационный период для кандидата, выдвинутого в составе федерального списка кандидатов, начинался со дня представления в ЦИК РФ федерального списка кандидатов. Агитационный период для кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, начинался со дня представления кандидатом в окружную избирательную комиссию заявления о согласии баллотироваться .

Как и ранее, предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начиналась за 28 дней до дня голосования и прекращалась в ноль часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования. В целях распределения эфирного времени, предоставляемого безвозмездно для проведения совместных агитационных мероприятий и для размещения предвыборных агитационных материалов, ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ должны были проводить жеребьевку по завершении регистрации федеральных списков кандидатов, кандидатов по одномандатным избирательным округам, но не позднее чем за 30 дней до дня голосования .

В течение пяти дней, предшествующих дню голосования, а также в день голосования было запрещено опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов депутатов Государственной Думы, иных исследований, связанных с указанными выборами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц (включая интернет) .

Количество избирательных бюллетеней для голосования по федеральному избирательному округу и одномандатным округам, должно было определяться решением ЦИК РФ не позднее чем за 24 дня до дня голосования (оно не должно более чем на 1,5% превышать число избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа). Избирательные бюллетени должны были изготавливаться в два этапа: не позднее чем за 20 дней до дня голосования для обеспечения досрочного голосования на избирательных участках, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях и для голосования на избирательных участках, образованных за пределами территории РФ; не позднее чем за 10 дней до дня голосования для обеспечения голосования в день выборов .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 Избиратель, который не имел возможность прибыть в день голосования в помещение для голосования того избирательного участка, где он включен в список избирателей, был вправе получить в соответствующей территориальной избирательной комиссии (не более чем за 45 дней и не менее чем за 10 дней до дня голосования) либо в участковой избирательной комиссии (за девять и менее дней до дня голосования) открепительное удостоверение и принять участие в голосовании по тому избирательному округу, в котором этот избиратель обладает активным избирательным правом, и на том избирательном участке, где он находился в день голосования .

Окружная избирательная комиссия должна была определить результаты выборов по одномандатному избирательному округу не позднее чем на пятый день со дня голосования .

После подписания протокола о результатах выборов кандидат, избранный депутатом, обязан был в пятидневный срок со дня получения извещения представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок со дня получения извещения было подано заявление об освобождении от таких обязанностей .

ЦИК РФ должна была установить общие результаты выборов депутатов Государственной Думы на основании своего протокола о распределении депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов, своего решения о результатах выборов по федеральному избирательному округу, а также на основании протоколов и решений окружных избирательных комиссий о результатах выборов по одномандатным избирательным округам не позднее чем через две недели после дня голосования .

Официальное опубликование общих результатов выборов депутатов Государственной Думы РФ, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым зарегистрированным федеральным списком, каждым зарегистрированным кандидатом, должно осуществляться ЦИК РФ в течение трех недель со дня голосования .

1.4. ПРАВОВЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ

РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ

2016 ГОДА 1.4.1. ОСОБЕННОСТИ НАЗНАЧЕНИЯ ВЫБОРОВ 38 выборов региональных парламентов — очередные, то есть назначенные в связи с истечением сроков полномочий соответствующих законодательных органов. Правда, сроки полномочий были в соответствии с положениями Федерального закона сокращены или продлены из-за переноса даты выборов .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

В 27 регионах предыдущие выборы прошли одновременно с выборами в Государственную Думу 4 декабря 2011 года, то есть срок полномочий соответствующих региональных парламентов сокращен на 2,5 месяца. В 11 регионах (республики Адыгея и Дагестан, Калининградская, Кировская, Курская, Нижегородская, Оренбургская, Тамбовская, Тверская области, Ханты-Мансийский и Чукотский автономные округа) предыдущие выборы прошли 11 марта 2011 года, таким образом, срок полномочий их парламентов продлен на полгода, и они в результате проработали 5,5 лет, то есть больше предельного срока, установленного законом .

Отдельная ситуация в Чеченской Республике. Здесь 16 июня 2016 года Парламент неожиданно принял решение о самороспуске. И избирательная комиссия республики 20 июня назначила досрочные парламентские выборы .

Что касается глав субъектов РФ, то в связи с истечением сроков полномочий назначены выборы только в двух регионах — Чеченской Республике и Ульяновской области (еще в двух регионах, Тверской и Тульской областях, губернаторы также все равно «планово» должны были идти на выборы, но покинули свои должности досрочно). Пятилетний срок полномочий Главы Чеченской Республики Рамзана Кадырова истек в марте 2016 года, и 25 марта 2016 года он был назначен и.о. главы. Пятилетний срок полномочий губернатора Ульяновской области Сергея Морозова истек в апреле, и 7 апреля он был назначен и.о .

губернатора .

2 февраля 2016 года добровольно ушел в отставку губернатор Тульской области Владимир Груздев. Срок его полномочий истекал в августе 2016 года .

Официальной причиной стали семейные обстоятельства. И.о. губернатора назначен зам. министра обороны Алексей Дюмин (ранее — зам. начальника службы безопасности Президента) .

2 марта 2016 года также добровольно покинул свою должность губернатор Тверской области Андрей Шевелев, считавшийся одним из наименее эффективных глав (по рейтингу Фонда развития гражданского общества). Срок его полномочий истекал в июле 2016 года. И.о. губернатора назначен Игорь Руденя, в 2008–2012 годах занимавший должность директора Департамента агропромышленного комплекса Правительства РФ .

Таким образом, выборы губернаторов Тверской и Тульской областей также в любом случае должны были проводиться 18 сентября, но, в отличие от Чеченской Республики и Ульяновской области, здесь в выборах участвовали уже новые руководители .

Еще в двух регионах прошли досрочные выборы вместо губернаторов, ранее избранных на прямых выборах по системе т.н. «муниципального фильтра» .

Это Республика Коми и Забайкальский край .

19 сентября 2015 года был арестован Глава Республики Коми Вячеслав Гайзер, за год до этого получивший на выборах 79% голосов и возглавлявший список «Единой России» на выборах в Госсовет республики 13 сентября 2015 года (спиКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 сок получил 58% голосов). К тому же он был членом Высшего совета «Единой России» и по данным Фонда развития гражданского общества входил в пятерку наиболее эффективных губернаторов. 30 сентября 2015 года Президент РФ досрочно прекратил его полномочия за утрату доверия. И.о. главы республики назначен Сергей Гапликов, в 2011–2014 годах руководивший ГК «Олимпстрой», в прошлом также возглавлявший правительство Чувашской Республики .

17 февраля 2016 года добровольно ушел в отставку губернатор имеющего сложные социально-экономические проблемы Забайкальского края Константин Ильковский, избранный 8 сентября 2013 года (был единственным губернатором — представителем «Справедливой России»). И.о. губернатора назначена председатель Законодательного Собрания края Наталья Жданова .

Популярная в 2013–2015 годах система «технической отставки» губернатора и новых выборов с его же участием в качестве исполняющего обязанности губернатора на этот раз реализована только в одном регионе — Республике Тыва .

23 мая 2016 года Глава республики — Председатель правительства республики Шолбан Кара-оол (полномочия которого истекали в 2017 году) в соответствии с положением закона с согласия Президента РФ подал в отставку и в тот же день был назначен и.о. главы. При этом данный регион является одним из наименьших по количеству избирателей, и в силу этого вряд ли был приоритетным для какой-либо из политических партий .

Одновременно в Республике Северная Осетия новый глава был избран депутатами регионального парламента вместо скончавшегося 19 февраля 2016 Тамерлана Агузарова, избранного только в 2015 году. Также глава был избран депутатами в Карачаево-Черкесской Республике в связи с истечением срока полномочий действующего главы Рашида Термезова (с февраля 2016 года — и.о. главы) .

Закон предусматривает, что основные региональные выборы назначаются законодательным органом субъекта РФ не ранее чем за 100 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. В нынешней кампании выборы должны были назначаться в период с 9 по 19 июня. При этом выборы в Государственную Думу назначаются Президентом РФ, и для их назначения отведен 20-дневный период, который в 2016 году начинался 30 мая и заканчивался также 19 июня .

Президент РФ назначил выборы в Государственную Думу 17 июня, в пятницу, за два дня до истечения крайнего срока, и в тот же день его указ был официально опубликован. Таким образом, избирательная кампания по выборам Государственной Думы официально стартовала 17 июня .

В большинстве субъектов РФ региональная кампания получилась длиннее федеральной, что ненормально, хотя вина за это лежит на федеральной, а не на региональной власти. Почти все региональные выборы были назначены ранее 17 июня, но в ряде регионов решения о назначении были опубликованы позднее (см. таблицу 1.3). Закон отводит на официальную публикацию данного решения 5 дней, что в современных условиях развития коммуникаций становится явным анахронизмом .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Смысл официальной публикации в том, чтобы о назначении выборов узнали все потенциальные участники выборов. Однако при современном развитии интернета новость о назначении выборов становится быстро известной, и о ней сразу узнают по крайней мере те, кого эта новость интересует. В этих условиях официальная публикация в определенном СМИ (часто далеко не самом читаемом) лишь создает дополнительную неопределенность. Тем не менее, мы видим, что в нескольких регионах (Чеченская Республика на выборах Главы, Липецкая, Новгородская области, Санкт-Петербург и Еврейская автономная область) тянули с официальной публикацией до последнего срока .

–  –  –

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 Более того, считаем, что в условиях, когда дата голосования жестко определена законом (а это в нашем законодательстве касается всех плановых выборов и даже части внеплановых), сам институт назначения выборов теряет изначальный смысл. Он лишь создает неопределенность с датой начала избирательной кампании, которая выгодна прежде всего тем, кто обладает инсайдерской информацией. Правильнее было бы четко установить в законе дату начала кампании (привязанную к дате голосования) и обязать избирательную комиссию, организующую выборы, просто объявлять о начале кампании .

Стоит отметить традиционное негативное явление, препятствующее развитию нормальной политической конкуренции, — более чем в половине случаев (31) окончательная редакция закона о выборах была принята менее чем за месяц до начала избирательной кампании, что, очевидно, создает дополнительные сложности для участников избирательного процесса (в первую очередь оппозиции). При этом, как отмечалось в подразделе 1.1.6, последнее изменение Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было внесено 5 апреля 2016 года, и месяца для приведения региональных законов в соответствие с федеральным было вполне достаточно. К тому же ряд изменений, внесенных в законы в мае и июне, не был связан с необходимостью их приведения в соответствие с Федеральным законом. Например, Закон Пермского края от 1  июня 2016 года установил, что число кандидатов в каждой региональной группе должно быть не менее трех, то есть за две недели до начала кампании фактически втрое увеличил число кандидатов, которые партия должна выдвинуть в составе краевого списка. Закон Нижегородской области от 31 мая 2016 года вдвое снизил «потолок» избирательного фонда кандидатов .

1.4.2. ПРАВОВЫЕ ПАРАМЕТРЫ ВЫБОРОВ ГЛАВ РЕГИОНОВ

Для выборов глав регионов основными параметрами, которые могут выбирать сами регионы, с 2012 года неизменно являются размер «муниципального фильтра» и возможность самовыдвижения. «Муниципальный фильтр» везде, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, «трехслойный», то есть:

1) необходимо собрать определенный процент (от 5% до 10%) от общего числа муниципальных депутатов и избранных на выборах глав;

2) в числе этих подписей должен быть определенный процент от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, а также избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов (также от 5% до 10%);

3) при этом кандидат должен получить подписи последних не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов региона (то есть хотя бы одна подпись из района, чтобы данный район попал в статистику для кандидата) .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Региональные законы определяют только два параметра из этих трех — процент от числа всех муниципальных депутатов и глав плюс процент от числа депутатов и глав муниципальных образований верхнего уровня (т.е. муниципальных районов и городских округов) в пределах рамок, установленных федеральным законом .

В соответствии с положением законов избирательная комиссия субъекта РФ после назначения выборов определяет конкретно необходимое число подписей всех депутатов и глав, необходимое число подписей депутатов и глав верхнего уровня и минимальное число муниципальных образований верхнего уровня, в которых должны быть собраны подписи .

Муниципальный депутат или глава могут поставить подпись только в поддержку одного кандидата, соответственно оппозиция не может объединить ресурсы, если каждая партия выдвигает своего кандидата (при условии что все эти кандидаты сдают документы в комиссию). Подписи считаются только по документам, сданным в избирком (то есть, если депутат подписался за кандидата, но кандидат не сдал документы в комиссию, то возникает ситуация, когда юридически подписи словно и не было). Если предъявлены подписи депутата за двух или более кандидатов, то действительной признается подпись с более ранней датой .

Данные об основных параметрах выборов глав регионов приведены в таблице 1.4. Как видно из таблицы, ни в одном из семи регионов не установили долю подписей на нижнем уровне: в трех регионах 7%, в одном — 8%, в двух — 9%, а в Республике Коми установлен максимально возможный уровень — 10% .

Самовыдвижение предусмотрено только в Тульской области (ранее оно было предусмотрено в Москве, Кировской и Кемеровской областях). При этом изменение, допускающее самовыдвижение, было внесено в областной закон 31 марта 2016 года, то есть оно очевидно связано с пожеланиями вновь назначенного и.о. губернатора. Для поддержки самовыдвижения необходимо было собрать подписи избирателей в количестве 2% от числа избирателей области (то есть более 24 тысяч) — это максимум, допускаемый Федеральным законом. При этом также требовалось нотариально заверить сведения о сборщиках подписей .

«Потолок» избирательного фонда в расчете на одного избирателя варьировался от 41,1 руб. в Тверской области (и практически такой же, 41,2 руб., в Тульской области) до 96,8 руб. в Ульяновской области .

1.4.3. ПРАВОВЫЕ ПАРАМЕТРЫ ВЫБОРОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ

ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Продолжился тренд на постепенное сокращение общей доли депутатов, избираемых по партийным спискам (в основном за счет перехода от полностью пропорциональной избирательной системы к смешанной), в то же время так же, как в 2015 году, большинство регионов не воспользовались своим правом по «закону Клишаса» снижать долю депутатов по партспискам с 50% до 25% (то есть можно говорить о том, что негласный учет интересов «старых системных партий» и партийной номенклатуры самой партии власти сохранился) .

Законы субъектов РФ о выборах региональных парламентов, несмотря на существенную унификацию правил, содержат немало параметров, выбор которых остается прерогативой регионального законодателя. В первую очередь это параметры, связанные с избирательной системой: общее число депутатов (в рамках установленных федеральным законом с апреля 2010 года минимумов и максимумов, связанных с числом избирателей), соотношение числа депутатов, избираемых по пропорциональной и мажоритарной частям (может теперь варьироваться для большинства регионов от 25 до 100%), заградительный барьер (в настоящее время не может быть выше 5%), параметры разбиеГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА ния списков на территориальные группы, а также минимальное и максимальное число кандидатов в списке, методика распределения мандатов. Кроме того, именно региональными законами определяются «потолки» избирательных фондов — как для партий, так и для кандидатов .

В таблице 1.5 приведены данные об основных параметрах избирательной системы. Традиционно мы обращаем в первую очередь внимание на изменение общей численности депутатов. В этот раз такое изменение произошло только в 7 регионах. Выросло число депутатов в Республике Ингушетия (с  27  до 32), Новгородской области (с 26 до 32), Ханты-Мансийском АО (с 35 до 38) и Чукотском АО (с 12 до 15). Снизилось число депутатов в Республике Адыгея (с 54 до 50), в Республике Карелия (с 50 до 36) и в Мурманской области (с 36 до 32). При этом в Адыгее и на Чукотке изменения были связаны с выполнением требования Федерального закона от 05.04.2010 № 42-ФЗ, который вступил в силу уже после проведения там последних выборов законодательного органа .

–  –  –

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Еще в трех регионах по сравнению с предыдущими выборами изменилось соотношение мажоритарных и пропорциональных депутатов. В двух (Амурской области и Санкт-Петербурге) перешли с полностью пропорциональной системы на смешанную с равным соотношением мажоритарной и пропорциональной частей. Курская область — единственная, кто воспользовался «законом Клишаса» (снизившего обязательную долю списочных мандатов до 25%), но по минимуму: она просто снизила на единицу число списочных мандатов и увеличила на единицу число мажоритарных .

Таким образом, только в трех регионах (Дагестан, Ингушетия и Чечня) в этот раз выборы проводились полностью по пропорциональной системе — уже третий раз. Амурская область и Санкт-Петербург оставались последними ненациональными регионами, где эта система использовалась. Теперь она остается только в нескольких республиках Северного Кавказа и Предкавказья .

Соотношение мажоритарной и списочной частей традиционно остается равным (большинство регионов) или примерно равным — с разницей в единицу (Курская, Оренбургская области и Еврейская автономная область). Исключением в этот раз оказался Чукотский АО, где соотношение стало 9:6 — здесь было увеличено до 9 число пропорциональных мандатов. Тем не менее сохранилась парадоксальная ситуация. Федеральный закон требует, чтобы на муниципальных выборах по пропорциональной системе распределялось не менее 10 мандатов. На региональные выборы это требование не распространяется, и теперь в Чукотском округе распределялось меньше мандатов, чем в любом муниципальном образовании .

В подавляющем большинстве регионов в мажоритарной части использовались одномандатные округа. В Красноярском крае, помимо 22 одномандатных округов, образуются два двухмандатных округа (на территории бывших автономных округов) с одним голосом у избирателя. В Чукотском АО мажоритарная часть реализовалась в виде двух трехмандатных округов, при этом избиратель имел три голоса .

После того как весной 2014 года максимальное значение заградительного барьера было установлено на уровне 5%, разнообразие в отношении этого параметра полностью исчезло. Все регионы устанавливают 5-процентый барьер, ни один не желает сделать барьер ниже. В предыдущем цикле большинство из рассматриваемых регионов имели 7-процентый барьер, Кировская область — 6% и только Камчатский и Красноярский края, Орловская область и Чукотский АО — 5%. При этом в соответствии с Федеральным законом в случаях 7-процентного или 6-процентного барьера списку, получившему более 5%, но менее барьера, должен был передаваться один мандат. При распределении небольшого числа мандатов это было, по сути, эквивалентно 5-процентному барьеру .

Что касается методики распределения мандатов, то почти повсеместный переход на методы делителей произошел еще в прошлом цикле. Так, в 25 регионах на предыдущих выборах использовался тюменский метод, который заклюКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 чается в том, что сначала каждому списку, допущенному к распределению мандатов, передается по одному мандату, а оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали. И в 23 регионах этот метод сохранился .

В Оренбургской и Псковской областях от тюменского метода перешли к «чистому» методу Империали .

В Чувашской Республике, Камчатском, Красноярском, Пермском и Приморском краях, Мурманской, Самарской и Тамбовской областях метод делителей Империали применялся уже на предыдущих выборах, и в этот раз его применяли вновь. Лишь в Санкт-Петербурге от этого метода отказались в пользу метода делителей д’Ондта (который при распределении 25 мандатов и 5-процентном барьере по своим результатам не отличается от тюменского метода) .

От метода Хэйра-Нимейера в этот раз отказались Ставропольский край и Республика Мордовия. Край перешел к методу делителей Империали, а республика — к тюменскому методу. Метод Хэйра-Нимейера (наиболее простой и справедливый) остался лишь в Ингушетии и Чечне. Что касается Чукотского АО, то здесь этот метод модифицировали по аналогии с тем, как метод Империали был превращен в тюменский. Но если превращение метода Империали в тюменский привело к тому, что распределение мандатов в большей степени стало пропорциональным, то здесь получилось наоборот. В соответствии с окружным законом, сначала каждый список, допущенный к распределению мандатов, получает по одному мандату. Оставшиеся мандаты распределяют по методу Хэйра-Нимейера. Получившаяся в целом методика может существенно искажать пропорциональность, но (в отличие от метода Империали) не в пользу лидера, а в пользу аутсайдеров .

Таким образом, на этих выборах тюменский метод и метод д’Ондта применялись в 25 регионах, а метод делителей Империали — в 11 (в прошлом цикле — в 9). Иными словами, применение метода Империали расширяется, несмотря на доказательство того, что он не отвечает критериям пропорциональности .

Известно, что метод делителей Империали может приводить к тому, что партия, получившая более 5% голосов, не получит по результатам распределения ни одного мандата. Расчет показывает, что такое возможно при числе распределяемых мандатов менее 37. Иными словами, это касается всех регионов, выбравших данный метод. Однако такая ситуация противоречит требованию Федерального закона .

В пяти регионах во избежание нарушения данного требования в законе предусмотрена коррекция для такой ситуации. При этом используются четыре разных метода коррекции .

Избирательный кодекс Приморского края в таком случае предписывает просто перейти на тюменский метод, который гарантирует мандат каждому списку, допущенному к распределению мандатов .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Законы Мурманской и Самарской областей требуют передать списку, допущенному к распределению мандатов, но не получившему мандата, один мандат. После этого оставшееся число мандатов распределяется заново уже без участия данного списка .

Закон Камчатского края для такого случая предусматривает, что числа депутатских мандатов, причитающиеся спискам кандидатов, получившим наибольшее и последующие в порядке убывания числа мандатов (но более одного мандата), уменьшаются соответственно на один мандат. Если при этом два или более списка кандидатов получили равное число депутатских мандатов, то в первую очередь уменьшается число депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, за который было подано меньшее число голосов избирателей. Указанное уменьшение числа мандатов производится до тех пор, пока число высвобождающихся мандатов не будет соответствовать количеству списков кандидатов, допущенных к распределению мандатов, но не получивших мандатов .

В Законе Ставропольского края предусмотрено, что спискам, допущенным к распределению мандатов, но не получившим мандатов, передается по одному мандату от списков, получивших более одного мандата, начиная со списка, получившего меньшее число голосов избирателей .

Различие этих четырех методов коррекции весьма существенное. В Камчатском крае в описанной ситуации приходится жертвовать мандатом лидера, полученным с нарушением принципа пропорциональности, и распределение мандатов в результате становится более справедливым. Также более пропорциональным будет распределение мандатов в Приморском крае, Мурманской и Самарской областях. А вот в Ставропольском крае предполагают в этом случае пожертвовать мандатом партии, которой, скорее всего, достались лишь два мандата. В результате распределение еще больше отдаляется от пропорционального .

В Избирательном кодексе Псковской области, законах Чувашской Республики, Красноярского и Пермского краев, Оренбургской и Тамбовской областей никакой коррекции на случай неполучения мандатов списком, допущенным к распределению мандатов, не предусмотрено. Таким образом, там по результатам выборов была возможна ситуация, когда предусмотренную законом методику нельзя применить, поскольку результат ее применения входит в противоречие с требованиями Федерального закона10. Такое уже неоднократно случалось на муниципальных выборах .

В таблице 1.6 приведены данные о правилах формирования партийных списков. Числа в таблице указаны не только те, которые прямо приведены в законе, но и те, которые вычисляются из норм закона .

10 Как будет показано в разделе 6.8.2, в Псковской и Тамбовской областях так и получилось .

1 В зависимости от числа избирателей на соответствующей территории .

Как видно из таблицы, разбиение партийных списков на территориальные группы предусмотрено во всех регионах, кроме Республики Ингушетия, Чеченской Республики, Тюменской области и Чукотского автономного округа .

Нами неоднократно отмечалось, что разбиение списков на группы оправдано в больших и неоднородных регионах, а в небольших однородных регионах крайняя дробность списков имеет больше отрицательных, чем положительных качеств с точки зрения обеспечения интересов избирателей, зачастую делает распределение мандатов результатом стечения случайных факторов и откровенных манипуляций .

Кроме того, анализ показывает, что слишком жесткие правила разбиения списков, в частности, деление списков на слишком большое число групп приводят к эффекту, противоположному тому, который декларируется: территориальное представительство искажается — одни территории получают избыток мандатов, другие же мандатов не получают. Увеличивается и чувствительность КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 результатов выборов (то есть состава депутатского корпуса) к ошибкам при подсчете голосов и фальсификациям .

В связи с этим необходимо отметить, что в большинстве регионов был выбран наиболее жесткий вариант разбиения: группы привязаны к одномандатным округам, и их запрещено объединять. В Республике Дагестан (где нет одномандатных округов) группы соответствуют территориям муниципальных районов и городских округов, но при этом все три района Махачкалы, Дербент, Хасавюрт, Дербентский и Хасавюртский районы должны разбиваться на две или три группы .

Уже неоднократно отмечалось, что распределение мандатов сначала между списками, а затем внутри них в случае чрезмерной привязки территорий групп к административно-территориальным границам во многом стимулирует не борьбу партий, а борьбу административных ресурсов территорий. Неизбежность того, что часть территорий не получит мандатов, стимулирует администрации на достижение нужного результата любой ценой. Именно поэтому эксперты неоднократно выступали за создание внутри списков небольшого числа крупных групп, границы которых включали бы разные муниципальные образования, что снижало бы роль манипуляций и риски неравномерной представленности территорий .

Более терпимая ситуация в Ставропольском крае, Ленинградской, Липецкой и Тамбовской областях. В Липецкой области группы должны соответствовать территориям, включающим два граничащих между собой одномандатных округа (их границы определяет областная избирательная комиссия), и эти территории нельзя ни объединять, ни дробить. В Ленинградской и Тамбовской областях партии имели право объединять в одну территориальную группу два граничащих между собой одномандатных округа. При этом в областных законах записано требование, чтобы группы охватывали всю территорию области. В Ставропольском крае группа может охватывать территорию одного и более округов .

Здесь также требуется, чтобы группы охватывали всю территорию края .

В большинстве регионов, где группы должны соответствовать одномандатным округам, разрешено создавать меньшее число групп, но в этом случае часть территории оказывается не охваченной кандидатами. В такой ситуации серьезные партии обычно стремятся разбить свой список на максимальное число групп, чтобы на каждой территории были кандидаты, но все же разрешение снижать число групп иногда может облегчить партиям выдвижение списка. В Республике Карелия, Красноярском и Приморском краях, Амурской и Курской областях законы жестко требуют наличия в списке фиксированного числа территориальных групп .

В описываемых законах предусмотрено минимальное число кандидатов в списке, либо такой минимум вытекает из минимального числа территориальных групп. При этом в большинстве регионов минимальное число кандидатов превышает число мандатов, распределяемых по единому округу, в КрасноярГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА ском крае, Вологодской, Курской и Свердловской областях оно превышает это число более чем вдвое, а в Амурской области — более чем втрое. На самом деле для партий, которые разбивают свой список на максимальное число групп, этот минимум еще выше из-за установленного в большинстве законов минимального числа кандидатов в группе. Учитывая, что все партии, кроме «Единой России», могли рассчитывать лишь на небольшое число мандатов, эти нормы закона вынуждали их включать в список большое число кандидатов, которые заведомо не могли получить мандатов и поэтому имели слабый стимул для участия в выборах. При этом неоправданное увеличение числа кандидатов повышает организационную и финансовую нагрузку на партии при подготовке к выборам и оформлении документов .

В таблице 1.7 приведены данные о максимальных суммах расходов средств («потолках») избирательных фондов кандидатов и партий .

–  –  –

В отношении «потолков» избирательных фондов видно большое разнообразие. «Потолок» для партий в пересчете на одного избирателя варьировался от 8,4 руб. в Республике Карелия до 436,7 руб. в Чукотском АО. Высокий поГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА толок (245,7 руб. на избирателя) установлен также в Камчатском крае. В этих двух регионах, по-видимому, учитывались высокие транспортные издержки .

На третьем месте — Мурманская область (95,2 руб. на избирателя). Низкие «потолки» (менее 30 руб. на избирателя) установлены, кроме Карелии, в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Республике Мордовия, Алтайском крае, Московской, Омской, Свердловской и Тамбовской областях .

«Потолок» для кандидатов в пересчете в среднем на одного избирателя варьировался от 9,3 руб. в Республике Мордовия до 295,9 руб. в Липецкой области. В большинстве регионов в пересчете на одного избирателя «потолок» кандидата выше «потолка» партий. В Пермском крае, Нижегородской области и Санкт-Петербурге они равны, а в Республике Адыгея, Республике Мордовия, Камчатском крае, Вологодской области, Еврейской автономной области и Чукотском автономном округе «потолок» у партий выше .

В Чувашской Республике и в Алтайском крае предусмотрена индексация размеров «потолков», установленных много лет назад. В результате в этих регионах размеры «потолков» определяются региональными избирательными комиссиями с точностью до копеек .

Стоит обратить внимание на «потолок» фонда избирательного объединения в Санкт-Петербурге. Напомним, что в 2007 году там был установлен беспрецедентно высокий «потолок» — 600 млн руб. По оценкам экспертов, это было сделано с целью завысить размер избирательного залога, поскольку размер залога был привязан к размеру «потолка» избирательного фонда. Теперь мы видим, что эти оценки были верны. Хотя за девять лет рубль значительно обесценился, ныне установленный размер «потолка» вдвое ниже, чем в 2007 году .

Льготу при регистрации (освобождение от сбора подписей) в соответствии с Федеральным законом от 5 мая 2014 года № 95-ФЗ на всех выборах региональных парламентов получили пять партий: «Единая Россия», КПРФ, «Справедливая Россия», ЛДПР и РОДП «ЯБЛОКО», как набравшие на выборах Государственной Думы 2011 года более 3% голосов .

Кроме того, в отдельных субъектах РФ льготу на выборах региональных парламентов имели три категории партий:

1) набравшие не менее 3% голосов на последних аналогичных выборах;

2) списки которых по результатам последних выборов в представительные органы муниципальных образований данного региона были допущены к распределению депутатских мандатов хотя бы в одном случае;

3) списки которых на последних выборах в представительные органы муниципальных образований данного региона в сумме получили не менее 0,5% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории региона .

В 20 регионах из 39, где 18 сентября 2016 года прошли выборы законодательных органов, льготу имели только пять указанных выше партий. Это Республика Карелия, Республика Мордовия, Пермский край, Ставропольский край, Астраханская, Вологодская, Кировская, Курская, Ленинградская, НижегородКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 ская, Новгородская, Оренбургская, Псковская, Тамбовская, Томская и Тюменская области, Санкт-Петербург, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийский и Чукотский АО .

В Республике Адыгея льготу имели также «Коммунисты России» и «Родина» .

Самый большой список льготников в Республике Дагестан — помимо федеральных льготников еще 13 партий: «Патриоты России», Партия Роста, Российская партия пенсионеров за справедливость, «Родина», «Союз труда», «Города России», Партия ветеранов России, Партия свободных граждан, Трудовая партия России, Партия Возрождения Села, Объединенная аграрно-промышленная партия, РОТ-Фронт и Партия Возрождения России .

В Республике Ингушетия льготу имели «Патриоты России» и Партия Роста .

В Чеченской Республике льготу имели «Патриоты России» и «Российский общенародный союз» .

В Чувашской Республике льготу имели «Коммунисты России» .

В Алтайском крае льготу имел ПАРНАС .

В Камчатском крае льготу имели «Патриоты России» .

В Красноярском крае льготу имели дополнительно 6 партий: «Патриоты России», «Гражданская платформа», «Коммунисты России», «Родина», КПСС и Партия Возрождения Села .

В Приморском крае льготу имела Российская партия пенсионеров за справедливость11 .

В Амурской области льготу имели дополнительно 5 партий: «Патриоты России», Российская партия пенсионеров за справедливость, КПСС, Партия пенсионеров России и Народная партия «За женщин России» .

В Калининградской области льготу имели «Патриоты России», Российская партия пенсионеров за справедливость и «Родина» .

В Липецкой области льготу имели «Коммунисты России» и Российская партия пенсионеров за справедливость .

В Московской области льготу имели дополнительно 8 партий: «Патриоты России», Партия Роста, Российская партия пенсионеров за справедливость, «Родина», КПСС, РЭП «Зеленые», «Альянс зеленых» и Партия Дела .

В Мурманской области льготу имели дополнительно 5 партий: «Гражданская платформа», «Коммунисты России», Российская партия пенсионеров за справедливость, «Родина» и Партия пенсионеров России .

11 На выборах Думы Спасского муниципального района Приморского края 13 сентября 2015 года барьер преодолели «Коммунисты России», Российская партия пенсионеров за справедливость, «Родина» и Партия Дела. Однако результаты этих выборов были отменены 18 февраля 2016 года. В результате «Коммунисты России», «Родина» и Партия Дела утратили льготу на выборах в Законодательное Собрание Приморского края (хотя на сайте ЦИК они значились как льготники). Российская партия пенсионеров за справедливость сохранила льготу благодаря успеху на выборах депутатов Думы Дальнереченского муниципального района, состоявшихся 17 мая 2015 года .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

В Омской области льготу имела Партия Роста .

В Орловской области льготу имела Российская партия пенсионеров за справедливость .

В Самарской области льготу имели «Гражданская платформа» и Партия Роста .

В Свердловской области льготу имели дополнительно 7 партий: «Патриоты России», «Гражданская платформа», Партия Роста, Российская партия пенсионеров за справедливость, Партия пенсионеров России, РЭП «Зеленые» и Народная партия «За женщин России» .

В Тверской области льготу имели «Коммунисты России» .

1.4.4. АНАЛИЗ НАРЕЗКИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ НА ВЫБОРАХ

РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ

Создание «лепестковой» нарезки одномандатных округов на выборах в Государственную Думу (см. подраздел 1.3.5) усилило интерес к нарезке избирательных округов и в других кампаниях, в том числе на выборах региональных парламентов 18 сентября 2016 года, где избирались 39 законодательных органов субъектов РФ, из них 36 — по смешанной системе; в 35 регионах использовались одномандатные округа и только в Чукотском АО — трехмандатные .

Ранее манипуляции с нарезкой избирательных округов использовались в Российской Федерации не часто. Одним из первых ярких примеров стали выборы Тульской областной Думы в 2014 году. Именно для этих выборов была впервые предложена «лепестковая» нарезка: Тула была разрезана так, что только три округа включали чисто городскую территорию, а еще семь объединяли территорию Тулы с сельскими поселениями, и все семь получились довольно вытянутыми, включающими достаточно удаленные от Тулы поселения. Смысл «лепестковой» нарезки — разбавить городской электорат (где сильны протестные настроения, но невысокая активность на выборах) сельскими избирателями (более конформистскими и часто контролируемыми) и тем самым воспрепятствовать избранию оппозиционных кандидатов .

Впрочем, на региональных выборах такие манипуляции остаются в виде исключений. На выборах 2016 года в наиболее явном виде «лепестковую» нарезку применили в Тамбовской области, некоторые элементы подобной нарезки видны также в Ставропольском крае, Самарской, Свердловской и Тюменской областях. Кроме того, объединение в одном округе территории регионального центра и соседних поселений допущены в Республике Мордовия, Пермском и Приморском краях, Астраханской, Кировской, Мурманской, Новгородской, Оренбургской, Псковской, Томской областях и Еврейской автономной области .

В республиках Адыгея и Карелия, Алтайском, Камчатском и Красноярском краях, Амурской, Вологодской, Калининградской, Курской, Липецкой, НижегоКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 родской, Омской, Орловской и Тверской областях региональные центры разделены на полные округа. В Чувашской Республике допущено вполне оправданное объединение в одном из округов частей территории Чебоксар и соседнего Новочебоксарска .

С другой стороны, довольно частым явлением стало занижение числа округов в региональном центре по сравнению с тем, которое получается, если число избирателей города разделить на среднюю норму представительства. Такое занижение мы зафиксировали для Майкопа, Саранска, Красноярска, Кирова, Нижнего Новгорода, Оренбурга, Томска .

В целях воспрепятствования манипуляциям при нарезке избирательных округов был выработан ряд правил, которые нашли свое воплощение и в российском избирательном законодательстве (пункты 4 и 5 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»).

К этим правилам относятся:

• единство территории округа;

• примерное равенство округов по численности избирателей;

• учет административно-территориального деления .

Очевидно, что второе и третье правила могут вступать друг с другом в противоречие, и здесь необходим поиск разумного компромисса. Такой компромисс в российском законодательстве найден: в общем случае число избирателей в одномандатном округе не должно отклоняться от средней нормы представительства более чем на 10%, но для того, чтобы не разрезать муниципальные образования, можно увеличить допустимое отклонение до 20% .

К сожалению, соответствующая норма в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» (подпункт «а» пункта 4 статьи 18) написана столь нечетко, что позволяет трактовать ее иначе. По смыслу нормы речь идет о допустимости увеличения размера отклонения во избежание разрезания муниципального образования. Однако в ряде регионов идут на увеличение отклонения до 20%, но при этом, тем не менее, допускают разрезание муниципальных образований, в том числе городских округов .

В Чувашской Республике, Калининградской, Московской, Мурманской, Новгородской, Псковской, Самарской, Свердловской и Тверской областях все округа уложились в 10-процентый лимит — ради этого пришлось пойти на разрезание некоторых муниципальных районов и/или городских округов. Другой законный подход использован в Вологодской области, Алтайском крае, Курской и Нижегородской областях: здесь не был разрезан ни один муниципальный район, но ради этого пришлось пойти на увеличение отклонений в пределах 20-процетнного лимита .

В Республике Мордовия и Липецкой области есть как разрезанные районы, так и округа, вышедшие за 10-процентый лимит. Тем не менее, за 10-процентый лимит вышли только округа, включающие целые муниципальные образоваГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА ния, а округа, включающие разрезанные районы, в этот лимит уложились. Такую нарезку мы считаем допустимой .

Однако в Республике Карелия, Камчатском, Приморском и Ставропольском краях, Амурской, Астраханской, Кировской, Ленинградской, Омской, Орловской и Тамбовской областях, а также в Санкт-Петербурге в 10-процентый лимит не укладываются округа, включающие части разрезанных муниципальных образований, что, по нашему мнению, недопустимо с точки зрения смысла, который вложен в нормы закона. Аналогичная ситуация в Республике Адыгея, Оренбургской области и Ханты-Мансийском АО, но в этих регионах таким решениям есть определенные оправдания .

В спорах о нарезке округов важную роль могут играть альтернативные предложения. Если критики варианта, принятого органами власти, не предлагают ничего взамен, то авторы нарезки вполне резонно могут утверждать, что они приняли оптимальный вариант, что без соответствующих разрезаний муниципальных образований и/или выхода за 10-процентый лимит нельзя было обойтись. Если же есть альтернативный вариант, который позволяет избегать таких действий, то можно утверждать, что принятая схема избирательных округов не соответствует требованиям закона .

В ходе обсуждения нарезки одномандатных округов для выборов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга общественная организация «Наблюдатели Петербурга» (Лев Крыленков и др.) разработала компьютерную программу, позволившую создать несколько вариантов нарезки округов, альтернативных предложенному горизбиркомом. Впоследствии программа была доработана для возможности применения в других регионах. Она была опробована нами для Республики Карелия, Чувашской Республики, Омской, Самарской, Тамбовской и Томской областей. В результате ее применения было показано, что в Санкт-Петербурге можно было обойтись без разрезания муниципальных образований и при этом уложить все округа в 10-процентый лимит. В Чувашской Республике, Омской, Самарской и Томской областях также можно было обойтись без разрезания муниципальных районов и городских округов (кроме тех, где число избирателей значительно превышает среднюю норму представительства), но при этом некоторые округа должны были выйти за 10-процентый лимит (в Омской области — всего один округ с отклонением +10,4%, в Самарской области — всего один округ с отклонением –12,7%). В отношении Республики Карелия и Тамбовской области программа показала, что без разрезания районов обойтись было нельзя .

Отдельно следует отметить Красноярский и Пермский края, а также Томскую и Тюменскую области и Еврейскую автономную область. Здесь некоторые округа вышли за 20-процентый лимит .

Упомянутый выше пункт 4 статьи 18 предусматривает два исключения, позволяющие выйти за 20-процентый лимит, но, по нашему мнению, на отмеченКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 ные случаи эти исключения не распространяются. Одно из этих исключений касается случая образования на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта РФ, одного включающего в себя всю территорию указанного автономного округа одномандатного избирательного округа. На Красноярский и Пермский края это положение не распространяется, поскольку соответствующие автономные округа там упразднены. В Тюменской области на территориях ХМАО и ЯНАО образованы не один, а несколько округов, поэтому и к Тюменской области это исключение не применимо .

Второе исключение касается труднодоступных и отдаленных местностей, где лимит отклонения увеличен до 30%. Здесь также в законе нет четкости. Однако по смыслу его данное исключение должно касаться тех случаев, когда в некой отдаленной и/или труднодоступной местности образуется отдельный одномандатный округ, и увеличение отклонения необходимо, чтобы не объединять данную местность с другими территориями, расположенными далеко и без транспортной доступности. Такое иногда может быть на выборах представительного органа муниципального района. На региональных выборах подобные ситуации практически не встречаются .

Обсуждая нарезку избирательных округов, необходимо иметь в виду один аспект. Численность любого законодательного органа везде определена достаточно произвольно, и даже с учетом требований федерального законодательства нет серьезных препятствий для ее небольшого изменения хотя бы в одну сторону. Точно так же число депутатов, избираемых по одномандатным округам, можно изменить, даже не меняя численности всего органа. Из этого следует, что при затруднениях с нарезкой округов (связанных со сложностью удовлетворения отмеченных выше требований федерального закона) целесообразно изменить число одномандатных округов так, чтобы эти затруднения исчезли. В качестве примера можно привести практику США, где в XIX веке были случаи, когда число депутатов в Палате представителей изменялось ради того, чтобы избежать конфликта между штатами при распределении округов между ними .

Как положительный момент стоит отметить, что в схемах Калининградской, Курской, Ленинградской, Московской, Оренбургской, Свердловской, Тамбовской и Тюменской областей, а также ХМАО в тех случаях, когда одномандатный округ состоит из нескольких районов, городских округов или их частей, в схеме округов указаны численность избирателей в каждой части .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

1.4.4.1. Республика Адыгея Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 338 867 .

Число одномандатных округов: 25 .

Средняя норма представительства: 13 55512 .

Все округа включают территории только одного муниципального района или городского округа; большие районы и город Майкоп разделены на несколько округов (в частности, Майкоп — на 9 округов) .

Однако число избирателей Майкопа (132 890), деленное на среднюю норму представительства, дает 9,8, то есть Майкопу полагалось бы 10 полноценных округов. По-видимому, представительство Майкопа сознательно занижено .

В 10-процентный лимит уложились 16 округов, остальные 9 уложились в 20-процентный лимит. Это — округ № 1, включающий целиком городской округ Адыгейск, № 3 — один из двух округов Гиагинского района, № 4 и 5 — оба округа Кошехабльского района, № 6 и 7 — оба округа Красногвардейского района, № 14 — один из девяти округов Майкопа (отклонение 10,1%), № 17 и 19 — два из трех округов Майкопского района .

Все отклонения, превышающие 10-процентный лимит, можно считать оправданными, так как они допущены с целью не разрезать сверх необходимости муниципальные районы, городские округа и/или сельские поселения (как в случае с округом № 3 Гиагинского района). Под вопросом лишь округ № 14, но здесь отклонение превышает лимит незначительно .

В то же время в Тахтамукайском районе пришлось разрезать городские поселения Яблоновское (между округами № 20, 22, 23) и Энемское (между округами № 20 и 21), однако это было неизбежно, поскольку число избирателей в каждом из них значительно больше единой нормы представительства .

Графическое описание свидетельствует о разумности нарезки. Под вопросом лишь несколько странные конфигурации округов № 10 и 11 города Майкоп .

Впрочем, остается непонятным, на основе каких данных определялась схема округов. Она была принята постановлением Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея от 23 марта 2016 года. Согласно схеме, число избирателей республики 338 867, однако по данным на 1 января 2016 года избирателей 339 486, а по данным на 1 июля 2015 года — 339 061 .

9 июня 2016 года руководители республиканских отделений трех политических партий («Родина», РЭП «Зеленые» и «Города России») направили обращение о нарушении избирательного законодательства в Республике Адыгея в три адреса: ЦИК России, Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека и Общественную палату РФ. Причиной обращения 12 Средняя норма представительства вычисляется как отношение общего числа избирателей на число одномандатных округов. Здесь и далее она дается округленно до целого числа. Для расчетов используются неокругленные значения .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 послужили отклонения выше 10% при нарезке округов. По мнению авторов обращения, такая ситуация лишает избирателей Майкопа и Майкопского района двух законных депутатских мест .

1.4.4.2. Республика Карелия Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 540 436 .

Число одномандатных округов: 18 .

Средняя норма представительства: 30 024 .

В 10-процентный лимит уложились 11 округов. Четыре округа (№ 13, 15, 17 и 18) имеют положительное отклонение (максимально 16,1%) и три (№ 10, 12 и 16) — отрицательное (максимальное по модулю —19,0%) .

Петрозаводск разделен на 7 округов. Графическое описание свидетельствует о разумности нарезки этих 7 округов .

Кроме того, разделены Кондопожский муниципальный район (между округами № 14 и 16), Медвежьегорский муниципальный район (между округами № 10, 12 и 16), Муезерский муниципальный район (между округами № 10 и 13), Питкярантский муниципальный район (между округами № 13 и 18), Сегежский муниципальный район (между округами № 10, 11 и 12), Сортавальский муниципальный район (между округами № 13 и 15) .

Вызывает сомнение такое решение, при котором округа № 10, 12, 13, 15, 16 и 18 одновременно включают части районов и не укладываются в 10-процентный лимит. Кроме того, округ № 10 имеет весьма странные очертания, напоминая если не саламандру, то бабочку. Довольно вытянутыми получились также округа № 12 и 13 .

Так, очевидно, что несколько поселений Муезерского района (по крайней мере, Муезерское, Воломское, Ребольское) можно было передать из округа № 13 в округ № 10 и/или округ № 16, в результате чего округа № 10 (или 16) и 13 уложились бы в 10-процентный лимит. Передача этих поселений в округ № 10 позволила бы передать из этого округа в округ № 12 или округ № 16 Пиндушкое городское поселение (единственную часть Медвежьегорского района, включенную в округ № 10), что позволило бы сделать эти округа более компактными. В округ № 10 из округа № 11 можно было передать Идельское сельское поселение Сегежского района, и т.д .

По мнению местных экспертов, разрезание Сегежского района связано с тем, что этот район — наиболее проблемный для «Единой России». Кроме того, это разрезание было направлено против депутата Законодательного Собрания справедливоросса Андрея Рогалевича; в частности, в округ № 12 (где доминирует далекий от Сегежа Пудожский район) переданы те поселения, где он пользовался почти стопроцентной поддержкой .

Впрочем, попытка сделать нарезку округов с помощью программы Льва Крыленкова показала, что совсем обойтись без разрезания районов было невозможно. Тем не менее, нарезку можно было сделать более удобной .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

1.4.4.3. Республика Мордовия Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 646 363 .

Число одномандатных округов: 24 .

Средняя норма представительства: 26 932 .

В 10-процентный лимит уложился 21 округ. Исключения: округ № 12 (Ичалковский и Ромодановский районы; +14,4%), округ № 20 (Темниковский и Теньгушевский районы; -18,9%), чисто математически также округ № 14 (один из девяти округов Саранска, +10,0001%, хотя здесь выход за лимит можно не увидеть при округлении) .

Саранск разделен на 9 округов, еще несколько деревень и сел, входящих в состав Саранского городского округа, включены в одномандатный округ № 4 .

Следует отметить, что число избирателей Саранска (266  142), деленное на среднюю норму представительства, составляет 9,88, то есть Саранску полагалось бы 10 полноценных округов. По-видимому, представительство Саранска было сознательно занижено .

Разделены также Дубенский муниципальный район (между округами № 3 и 4), Зубово-Полянский муниципальный район (между округами № 2 и 10), Ковылкинский муниципальный район (между округами № 11 и 15), Краснослободский муниципальный район (между округами № 7 и 13), Рузаевский муниципальный район (между округами № 8, 9 и 13), в том числе городское поселение Рузаевка (между округами № 8 и 9), Торбеевский муниципальный район (между округами № 2 и 11) .

Как видим, те два округа, которые вышли за 10-процентный лимит, включают неразделенные районы. Разделение Зубово-Полянского, Ковылкинского и Рузаевского районов было неизбежно: без разделения они не укладываются даже в 20-процентный лимит .

Графическое описание в основном свидетельствует о разумности нарезки, однако округ № 4 получился слишком растянутым, а округ № 11 имеет странные очертания .

1.4.4.4. Чувашская Республика Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 954 212 .

Число одномандатных округов: 22 .

Средняя норма представительства: 43 373 .

Все округа уложились в 10-процентный лимит .

На территории города Чебоксары образованы восемь полных округов (№ 12, 13, 15–20), на территории Новочебоксарска — два полных округа (№ 21 и 22); округ № 14 включает части городов Чебоксары и Новочебоксарск. Число избирателей города Чебоксары, деленное на среднюю норму представительства, составляет 8,47, Новочебоксарска — 2,33, а в сумме — 10,80. Поэтому решение создать на территории двух городов 11 полных округов было разумным .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 Разрезаны также: Комсомольский район (между округами № 2 и 4), Канашский район (между округами № 4 и 5), Аликовский район (между округами № 8 и 9). Необходимость такого разрезания неочевидна, тем более что конфигурации округов № 4 и 5 получились странные. Тем не менее, местные эксперты полагают, что разрезания нельзя было избежать и что схема вполне оптимальная .

Однако программа Льва Крыленкова нашла вариант без разрезания (для 11 округов — без Чебоксар и Новочебоксарска). Правда, ради этого пришлось значительно увеличить отклонения: у трех округов они оказались на пределе (от 19,5 до 19,9% по модулю), еще у двух — тоже довольно большие (от 18,0 до 18,4% по модулю), и еще у трех также вышли за 10-процентый лимит (от 10,8 до 13,5% по модулю). При этом в округ № 2 включены Батыревский и Шемуршинский районы, в округ № 3 — Вурнарский, Ибресинский и Порецкий районы, в округ № 4 — Комсомольский и Яльчикский районы, в округ № 5 — город Канаш, в округ № 6 — Козловский, Мариинско-Посадский и Урмарский районы, в округ № 7 — Аликовский, Красноармейский и Цивильский районы, в округ № 8  — Моргаушский и Ядринский районы, в округ № 9 — город Шумерля, Красночетайский и Шумерлинский районы, в округ № 10 — Канашский и Янтиковский районы. Округа № 1 и 11 получились такими же, как в утвержденной схеме .

Какой вариант более приемлемый — утвержденный или найденный программой — сказать сложно. Как отметили местные эксперты, слишком рискованно было бы утверждать отклонение от средней нормы на 19,5 и 19,9%, так как даже небольшая внутренняя миграция может привести к нарушению норм закона в будущем .

1.4.4.5. Алтайский край Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 1 888 643 .

Число одномандатных округов: 34 .

Средняя норма представительства: 55 548 .

В 10-процентный лимит не уложился только один округ — № 15 (включающий четыре муниципальных района), причем превышение незначительное (10,4%). У 10 округов отклонение от средней нормы представительства по модулю менее 3% .

Ни один муниципальный район не подвергся разрезанию. Три самых крупных города разрезаны, но без присоединения сельских территорий: Барнаул разделен на 9 округов, Бийск — на 3, Рубцовск — на 2 .

Графическое описание свидетельствует о разумности нарезки .

1.4.4.6. Камчатский край Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 244 781 .

Число одномандатных округов: 14 .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Средняя норма представительства: 17 484 .

В 10-процентный лимит уложились 12 округов. Исключения — округ № 12 (три муниципальных района и часть Елизовского муниципального района;

+18,2%) и округ № 14 (территория бывшего Корякского АО; –16,6%) .

Петропавловск-Камчатский разделен на 8 округов. Кроме того, разделен Елизовский муниципальный район, в том числе город Елизово (между округами № 10, 11 и 12) .

Обойтись без разделения города Елизово и Елизовского района было нельзя. Однако вызывает сомнение большое отклонение в округе № 12, которого, по-видимому, можно было избежать. Во-первых, поскольку Елизово все равно пришлось разрезать, часть избирателей из округа № 12 можно было передать в округа № 10 и 11 — отклонения там выросли бы, но зато уменьшилось бы отклонение в округе № 12. Во-вторых, Быстринский муниципальный район можно было передать из округа № 12 в округ № 13, это увеличило бы отклонение в округе № 13 до 12,4%, но позволило бы избежать гораздо большего отклонения в округе № 12 .

Большое отклонение в округе № 14 можно считать оправданным в силу исторических обстоятельств .

1.4.4.7. Красноярский край Уставный закон Красноярского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края» сохраняет правило, действовавшее на выборах краевого парламента первого (после объединения) созыва: 22 одномандатных избирательных округа образуются на территории Красноярского края, за исключением территорий административно-территориальных единиц с особым статусом — территорий Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов; на каждой из этих территорий создается двухмандатный избирательный округ. Это приводит к тому, что средняя норма представительства в основной части края в 7,7 раза выше, чем на территории Таймырского Долгано-Ненецкого района и в 15,5 раз выше, чем на территории Эвенкийского района .

Такое положение не соответствует требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которые не предусматривают такого основания для отступления от 10- и 20-процентных лимитов .

Общая численность избирателей в крае, за исключением территорий административно-территориальных единиц с особым статусом — 2 103 810 .

Число одномандатных округов — 22 .

Средняя норма представительства — 95 628 .

Отдельная проблема — Норильск, находящийся на территории Таймырского Долгано-Ненецкого района, но не входящий в состав района. Его можно рассматривать как удаленную территорию. Однако число избирателей НорильКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 ска — 127 309; разделив его на среднюю норму представительства, получим 1,33. Иными словами, если на территории Норильска образовать один округ, число избирателей в нем выйдет даже за 30-процентный лимит .

Разработчики схемы округов пошли по другому пути. Они образовали на территории Норильска один полный округ (№ 21), а в другом округе (№ 22) объединили часть Норильска с Туруханским районом, не граничащим с городом. При этом оба округа уложились лишь в 30-процентый лимит (у округа № 21 отклонение –28,0%; у округа № 22 -25,4%) .

Такое решение сомнительно с точки зрения закона. Во-первых, Норильск после объединения края с автономными округами нельзя считать анклавной территорией, и потому его объединение с Туруханским районом в один округ закону не соответствует. Выход может быть либо в изменении числа депутатов, избираемых по мажоритарным округам, либо в передаче некоторой межселенной территории Таймырского Долгано-Ненецкого района Норильску или Туруханскому району, чтобы между этими муниципальными образованиями возникла граница .

Во-вторых, объединение части Норильска с огромным по территории Туруханским районом снимает оправдания для выхода за 20-процентый лимит .

Можно было присоединить к округу № 22 еще Енисейский район и Енисейск, отдав большую часть Норильска в округ № 21, и оба округа можно было уложить даже в 10-процентный лимит .

Всего же в 10-процентный лимит уложились 19 округов. Помимо округов № 21 и 22, еще одно исключение — округ № 15 (включает пять муниципальных районов; +10,4%); здесь отклонение оправдано тем, что удалось избежать разрезания районов .

На территории Красноярска образовано 7 округов. При этом число избирателей Красноярска (727 182), деленное на среднюю норму представительства, дает 7,60, то есть правильнее было бы образовать 8 округов. Таким образом, представительство Красноярска занижено (в том числе за счет Норильска) .

Ни один район не разрезан, также не разрезаны городские округа (кроме Красноярска и Норильска) .

Графическое описание свидетельствует в основном о разумности нарезки .

Некоторые округа имеют вытянутую форму, но это, вероятно, неизбежно .

Лишь очертания округа № 6 (часть г. Красноярска) довольно странные .

1.4.4.8. Пермский край Главной проблемой при нарезке округов на выборах Законодательного Собрания Пермского края является наличие в составе края Коми-Пермяцкого округа (бывшего Коми-Пермяцкого АО). Закон Пермского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края» сохраняет правило, действовавшее на выборах краевого парламента первого созыва:

28 одномандатных избирательных округов образуются на территории

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Пермского края, за исключением территории Коми-Пермяцкого округа, на основе средней нормы представительства избирателей, определяемой как частное от деления числа избирателей, зарегистрированных на территории Пермского края, кроме избирателей, зарегистрированных на территории Коми-Пермяцкого округа, на 28; 2 одномандатных избирательных округа образуются на территории Коми-Пермяцкого округа на основе средней нормы представительства избирателей, определяемой как частное от деления числа избирателей, зарегистрированных на территории Коми-Пермяцкого округа, на 2 .

Это положение не соответствует требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которые не предусматривают такого основания для отступления от 10- и 20-процентных лимитов .

Однако следует отметить, что при нарезке округов в Пермском крае сумели не соблюсти требования не только федерального, но и краевого закона. Дело в том, что в округ № 29 были включены не только территория части Коми-Пермяцкого округа (как это требует краевой закон), но и часть территории Карагайского муниципального района, не входящего в состав Коми-Пермяцкого округа. При этом округа № 29 и 30 значительно меньше остальных по числу избирателей (что нарушает требования федерального закона) .

При этом, по оценке местных экспертов, нарушены интересы части избирателей Карагайского района, включенных в состав одномандатного избирательного округа № 29, так как их численность составляет лишь 1/10 часть от количества избирателей округа в его новых границах, что снижает уровень представительства повседневных интересов жителей присоединенной территории по сравнению с интересами большего числа жителей другого присоединяемого муниципального образования .

Общая численность избирателей в крае соответствии со схемой округов:

2 084 448, без территории Коми-Пермяцкого округа — 1 991 330 .

Средняя норма представительства: исходя из требований Федерального закона (для 30 округов) — 69  482, исходя из требований краевого закона (для 28 округов) — 71 119 .

Оба одномандатных округа, образованные на территории Коми-Пермяцкого округа, имеют большие отклонения от средней нормы представительства, исходящей из требований Федерального закона: –29,4% и –29,8% .

Что касается 28 округов, образованных в остальной части края, то большинство их уложились в 10-процентый лимит. Исключения: округ № 4 (часть Индустриального района Перми и часть Пермского муниципального района;

+19,8% по версии Федерального закона и +17,0% по версии краевого закона) и округ № 28 (Краснокамский муниципальный район и часть Пермского муниципального района; +15,3% по версии федерального закона и +12,7% по версии краевого закона). Кроме того, по версии федерального закона за КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 лимит вышел округ № 25 (Большесосновский, Оханский, Частинский муниципальный районы, части Нытвенского и Очерского муниципальных районов;

+12,3%; по версии краевого закона +9,7%), а по версии краевого закона за лимит вышли округ № 15 (Усольский муниципальный район и часть Березниковского городского округа, 10,4%; по версии федерального закона — 8,3%) и округ № 18 (Лысьвенский городской округ, 10,1%; по версии федерального закона — 8,0%) .

На территории Перми образованы 10 полных округов (№ 1–3 и 5–11); кроме того, округ № 4 включает часть города и три сельских поселения Пермского района. Разрезаны также Березниковский городской округ (между округами № 14 и 15), Горнозаводский муниципальный район (между округами № 16 и 17), Карагайский муниципальный район (между округами № 24 и 29), Кунгурский муниципальный район (между округами № 21 и 27), Нытвенский муниципальный район (между округами № 24 и 25), Очерский муниципальный район (между округами № 24 и 25), Пермский муниципальный район (между округами № 4, 21, 26, 27 и 28), Соликамский городской округ (между округами № 12 и 13), Соликамский муниципальный район (между округами № 12 и 13), Чайковский муниципальный район (между округами № 22 и 23), а также Кудымкарский муниципальный район Коми-Пермяцкого округа (между округами № 29 и 30) .

Березниковский городской округ, Пермский и Чайковский муниципальные районы в любом случае пришлось бы разрезать: они не укладываются в один округ. Необходимость разрезания других муниципальных районов и города Соликамска не очевидна. Однако недопустимо, когда округа, включающие разрезанные районы, не укладываются в 10-процентный лимит, как округа № 4, 28 и др .

Также сомнительно разрезание Пермского района на пять частей. По мнению местных экспертов, это сделано в интересах главы района .

Кроме того, графическое описание позволяет увидеть, что ряд округов имеют странные очертания: округа № 2, 3, 6, 9, 10, 11 на территории Перми, округа № 17, 19, 27, 28 на территории края .

Местные эксперты считают нарезку округов на территории Перми неудачной. Так, округ № 2 состоит из двух частей Кировского и Дзержинского района и находится на двух берегах, тогда как включение в его состав правобережной части Дзержинского района было бы удобнее для избирателей .

Округ № 3 включает в себя Дзержинский район и также находится на двух берегах реки Камы, тогда как разумнее было бы сохранить компактность территории Дзержинского района. То же самое касается округов № 5 и 9. Вызывает вопросы нарезка округов № 10 и 11, когда между двумя округами разрезаны микрорайоны. В целом нарезка округов в краевом центре имеет слабую привязку к районному делению и имеет выраженные политические корни .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Таким образом, нарезку округов следует признать неудовлетворительной .

Утвержденная схема одномандатных округов для выборов Законодательного Собрания Пермского края 1.4.4.9. Приморский край

Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов:

1 485 768 .

Число одномандатных округов: 20 .

Средняя норма представительства: 74 288 .

В 10-процентный лимит уложились все округа, кроме округа № 10 (объединяет части Владивостока и Артемовского городского округа; +14,3%) .

На территории Владивостока образованы 5 полных округов (№ 1–3, 8 и 9);

кроме того, округ № 4 включает часть города и Хасанский муниципальный район, а округ № 10 включает часть Владивостока и часть Артемовского городского округа). При этом число избирателей Владивостока, деленное на среднюю норму представительства, составляет 6,06, то есть город вполне можно было разделить на 6 полных округов .

Кроме того, разрезаны Уссурийский городской округ (между округами № 5, 6 и 12), Артемовский городской округ (между округами № 10 и 12), городской округ Спасск-Дальний (между округами № 11 и 16), Спасский муниципальный район (между округами № 11 и 16), Шкотовский муниципальный район (между округами № 12 и 13), Кавалеровский муниципальный район (между округами № 14 и 17), Чугуевский муниципальный район (между округами № 14 и 17), Партизанский муниципальный район (между округами № 18 и 20), Находкинский городской округ (между округами № 18, 19 и 20) .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 Разрезания Находкинского и Уссурийского городского округов нельзя было избежать из-за большого числа избирателей. Артемовский городской округ мог уложиться в один одномандатный округ — отклонение составило бы +13,0% (то есть меньше, чем у округа № 10, включающего часть Артемовского городского округа). Необходимость разрезания других городских округов и муниципальных районов не очевидна. Превышение 10-процентного лимита у округа, состоящего из разрезанных частей (округ № 10), следует считать недопустимым .

Кроме того, графическое описание позволяет увидеть, что округ № 14 имеет странные очертания, а округ № 18 сильно вытянут .

Как отмечают местные эксперты, нарезка округов была изменена, чтобы в большей степени соответствовать нарезке на выборах в Государственную Думу. При этом в первую очередь пострадали округа, где на прошлых выборах в Законодательное Собрание победили коммунисты, а также территории, контролировавшиеся недавно арестованным мэром Владивостока Игорем Пушкаревым. Кроме того, по сравнению с прошлой нарезкой увеличилось число разрезанных муниципальных образований. Что касается округа № 14 со странными очертаниями, то отмечено, что он включает в себя территории, не имеющие прямого сообщения друг с другом .

«Соединение Фрунзенского района Владивостока с Хасанским районом противоречит логике и здравому смыслу. Итоговая схема округов перелопачена под конкретных кандидатов от «Единой России», — заявил депутат фракции КПРФ, второй секретарь приморского отделения КПРФ Павел Ашихмин .

1.4.4.10. Ставропольский край Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 1 953 968 .

Число одномандатных округов: 25 .

Средняя норма представительства: 78 159 .

В 10-процентный лимит уложились 22 округа. Исключения: округ № 12 (часть Ставрополя и одно поселение Шпаковского района; +18,9%), округ № 24 (Апанасенковский, Аргизский и Туркменский районы; –18,4%) и округ № 25 (часть Ставрополя и часть Шпаковского района; +18,8%) .

На территории Ставрополя образованы два полных округа (№ 17 и 20);

еще два округа (№ 12 и 25) объединяют части Ставрополя с частями Шпаковского района, то есть частично реализована «лепестковая» нарезка. Число избирателей Ставрополя, деленное на среднюю норму представительства, составляет 3,69, что, в принципе, позволяет образовать на его территории четыре полных округа. Кроме того, полагаем недопустимыми отклонения в 19% для округов, включающих части разрезанных городов и районов (как округа № 12 и 25) .

Также разрезаны: город Невинномысск (между округами № 11 и 14), город Пятигорск (между округами № 21 и 22), Александровский район (между округами № 1 и 2), Буденовский район (между округами № 3 и 23), Георгиевский

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

район (между округами № 1 и 4), Минераловодский район (между округами № 6 и 13), Предгорный район (между округами № 5 и 19), Шпаковский район (между округами № 11, 12 и 25) .

Разрезание Пятигорска и Минераловодского района было неизбежным. Из Невинномысска, Шпаковского и тем более Буденовского и Предгорного районов можно было создать полные округа (с отклонениями соответственно в +15%, +12,5%, +6,4% и +4,5%). Число избирателей в Александровском и Георгиевском районах меньше средней нормы представительства .

1.4.4.11. Амурская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 635 152 .

Число одномандатных округов: 18 .

Средняя норма представительства: 35 286 .

В 10-процентный лимит уложились 16 округов. Исключения: округ № 2 (г. Райчихинск, п. Прогресс и часть Завитинского района; –11,5%) и округ № 16 (Сковородинский и Магдагачинский районы; +12,7%). Превышение в округе № 16 можно считать оправданным, так как оно позволяет не разрезать муниципальные районы. Превышения в округе № 2, по-видимому, можно было избежать, передав в этот округ из округа № 3 одно или два сельских поселения Завитинского района) .

На территории Благовещенска образованы 5 полных округов (№ 6–10). Разрезаны также г. Белогорск (между округами № 11 и 12), г. Свободный (между округами (№ 13 и 14), а также Завитинский район (между округами № 2 и 3) .

Разрезание Белогорска было неизбежным, разрезания г. Свободный можно было избежать, увеличив отклонение в округе до 18% .

Графического описания схемы не удалось найти ни на сайте областной избирательной комиссии, ни на сайте Законодательного Собрания .

1.4.4.12. Астраханская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 746 938 .

Число одномандатных округов: 29 .

Средняя норма представительства: 25 756 .

На территории Астрахани образованы 14 полных округов (№ 15–22, 24–29), еще один округ (№ 23) включает часть территории города и несколько сельских поселений. Число избирателей Астрахани (375  777), деленное на среднюю норму представительства, дает 14,59. Таким образом, доля округов, выделенная Астрахани, соответствует доле ее избирателей .

Кроме Астрахани разрезаны 7 районов из 11 — число избирателей в них более чем на 10% превышает среднюю норму представительства. Также разрезан г. Ахтубинск (между округами № 1, 2 и 14), где число избирателей также выше средней нормы представительства. Однако разрезаны даже четыре сельских поселения: Капустиноярский сельсовет Ахтубинского района (между КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 округами № 1 и 3), Воленский сельсовет Харабалинского района (между округами № 4 и 13), Татаробашмаковский и Яксатовский сельсоветы Приволжского района (между округами № 7 и 23), где число избирателей небольшое .

При этом в 10-процентный лимит уложились 24 округа. Исключения: округ № 3 (-19,3%), округ № 8 (+17,3%), округ № 9 (+14,9%), округ № 14 (-19,1%) и округ № 23 (-18,2%). Округа № 8 и 9 включают части районов, а округа № 3, 14 и 23 — даже части поселений, поэтому такие отклонения не могут быть оправданы .

Графическое описание в основном показывает разумность нарезки. Однако несколько странные очертания имеют округа № 9 и 10, а также № 23, 24 и 25 .

1.4.4.13. Вологодская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 964 487 .

Число одномандатных округов: 17 .

Средняя норма представительства: 56 735 .

Ни один муниципальный район не был разрезан. Вологда и Череповец каждый разделены на 4 округа .

В 10-процентный лимит уложились 13 округов, остальные четыре имеют отклонения от –12,4% до –18,3% (то есть все отклонения в меньшую сторону). Эти превышения можно считать оправданными, так как они допущены с целью не разрезать муниципальные районы .

Графическое описание свидетельствует о разумности нарезки .

1.4.4.14. Калининградская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 774 242 .

Число одномандатных округов: 20 .

Средняя норма представительства: 38 712 .

Все округа уложились в 10-процентный лимит .

Калининград разделен на 9 округов, при этом только один округ (№ 3) объединяет части двух районов, остальные состоят из части одного городского района .

Кроме того, пришлось разрезать: Зеленоградский городской округ (между округами № 10, 11 и 12), Гурьевский городской округ (между округами № 12, 13 и 14), Черняховский городской округ (между округами № 14, 15 и 18), Правдинский городской округ (между округами 19 и 20), Неманский муниципальный район (между округами № 15 и 16) .

Разрезания Правдинского городского округа можно было избежать, но при этом у округа № 20 отклонение достигло бы –12,3%. Черняховский городской округ вполне укладывался в один одномандатный округ (отклонение 9,5%), но его разделение связано с необходимостью довести до требуемой численности округа № 14 и 15 (что, вероятно, можно было достичь и другими способами) .

Разделение Неманского округа также было связано с необходимостью довести до требуемой численности округ № 15 .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Можно было не включать часть Зеленоградского городского округа в одномандатный округ № 10, но в этом случае его отклонение достигло бы –15,2% .

Избежать разделения Зеленоградского городского округа между округами № 11 и 12, вероятно, не удалось бы из-за географических особенностей .

Разделения Гурьевского городского округа избежать было невозможно (отклонение +23,7%) .

Таким образом, в принципе, возможна была несколько иная схема округов с меньшим числом разрезаний, но с превышением некоторыми округами 10-процентного лимита. Тем не менее, принятую схему можно считать приемлемой, тем более что ее графическое описание выглядит вполне разумным .

1.4.4.15. Кировская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 1 095 366 .

Число одномандатных округов: 27 .

Средняя норма представительства: 40 569 .

В 10-процентный лимит уложились 20 округов. Исключения: округ № 1 (Афанасьевский и Верхнекамский районы; –15,5%), округ № 3 (Омутнинский район и одно сельское поселение Белохолуницкого района; –15,3%), округ № 6 (Мурашинский район, Юрьянский район, ЗАТО Первомайский, а также четыре сельских поселения Слободского района; –11,7%), округ № 7 (г. Слободской, а также большая часть территории Слободского района; +18,4%), округ № 9 (Котельничский район и г. Котельнич; –15,8%), округ № 14 (Уржумский район, Кильмезский район, а также одно сельское поселение Малмыжского района; –18,7%), округ № 18 (Кирово-Чепецкий район и часть г. Кирово-Чепецка и один микрорайон г. Кирова; +19,3%) .

Из этих случаев лишь отклонения в округах № 1 и 9 можно считать допустимыми (поскольку они сделаны, чтобы не резать районы). В остальных пяти случаях в 10-процентный лимит не укладываются округа, включающие разрезанные города или районы. Особенное удивление вызывают округа № 6 и 7, включающие части Слободского района: у округа № 6 сильное отклонение в отрицательную сторону, у округа № 7 — сильное отклонение в положительную сторону. Если уж необходимо было разрезать Слободской район, то эти округа можно было сделать более выровненными: для этого следовало передать из округа № 7 в округ № 6 несколько поселений с числом избирателей 3,5 тыс. или немногим более (например, Бобинское и Шиховское) .

На территории г. Киров образованы 9 полных округов (№ 19–27), еще один округ (№ 18) включает один микрорайон областного центра. Однако число избирателей Кирова (406 399), деленное на среднюю норму представительства, составляет 10,02, то есть Кирову полагалось бы 10 полноценных округов. Таким образом, представительство Кирова занижено .

Также разрезаны: г. Кирово-Чепецк (между округами № 17 и 18), Белохолуницкий район (между округами № 3 и 4), Вятскополянский район (между окруКАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 гами № 15 и 16), Малмыжский район (между округами № 14 и 16), Слободской район (между округами № 6 и 7). Разрезание Кирово-Чепецка было неизбежно, необходимость разрезания четырех районов не очевидна .

Местные эксперты отмечают, что схема округов почти не менялась с 1990-х годов (при этом она в результате не отражает изменения в численности избирателей) .

1.4.4.16. Курская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 945 680 .

Число одномандатных округов: 23 .

Средняя норма представительства: 41 117 .

Курск разделен на 8 округов, Железногорск — на два округа. Остальные городские округа и муниципальные районы не разделены .

В 10-процентный лимит уложились 19 округов. Исключения: округ № 12 (Горшеченский, Мантуровский и Тимский районы; –11,8%), округ № 15 (г. Курчатов; –14,2%), округ № 18 (Глушковский и Кореневский районы; –15,2%) и округ № 23 (Золотухинский, Поныровский и Фатежский районы; +11,5%). Отклонения можно считать оправданными, так как они допущены с целью не разрезать муниципальные районы и городские округа .

Графическое описание свидетельствует о разумности нарезки. Под вопросом лишь несколько странные конфигурации округов № 4, 6 и 7 Курска. Местные эксперты отмечают, что они связаны с желанием фрагментировать электоральную базу депутата областной Думы Сергея Васильева (избран в 2011 году по списку КПРФ) .

1.4.4.17. Ленинградская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 1 313 925 .

Число одномандатных округов: 25 .

Средняя норма представительства: 52 557 .

Разрезаны 9 муниципальных районов из 17: Волховский, Всеволожский, Выборгский, Гатчинский, Кингисеппский, Кировский, Лужский, Тихвинский и Тосненский. Разрезание Волховского, Всеволожского, Выборгского, Гатчинского, Кировского, Лужского и Тосненского районов было неизбежно — они не влезают в один округ. Тихвинский район мог бы стать отдельным округом с отклонением +9,6%, Кингисеппский — с отклонением +19,6%. Менее всего понятно разрезание Красносельского сельского поселения Выборгского района .

В 10-процентный лимит уложились 20 округов. Исключения: округ № 4 (–14,0%); округ № 10 (+18,0%); округ № 12 (–12,1%); округ № 13 (+18,5%) и округ № 16 (+18,0%). Все эти округа включают части муниципальных районов, а округ № 4 включает даже часть Красносельского сельского поселения Выборгского муниципального района. Поэтому такие отклонения нельзя считать допустимыми .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Из графического описания видно, что странные очертания имеют округа№ 6, 23 и 24 .

1.4.4.18. Липецкая область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 948 007 .

Число одномандатных округов: 28 .

Средняя норма представительства: 33 857 .

В 10-процентный лимит уложились 22 округа. Исключения: округ № 16 (Добринский район; –13,4%), округ № 17 (Усманский район; +15,8%), округ № 19 (Воловский и Тербунский районы; –11,5%), округ № 20 (Измалковский и Долгоруковский районы; –14,2%), округ № 25 (Данковский район; –10,5%) и округ № 26 (Чаплыгинский и Лев-Толстовский районы; +14,5%). Отклонения можно считать оправданными, так как они допущены с целью не разрезать муниципальные районы .

Липецк разделен на 12 округов. Елец разделен на три округа, при этом два округа (№ 21 и 22) включают только городскую территорию, а округ № 23 также включает целиком территорию Елецкого района. Графическое описание свидетельствует о разумности нарезки этих округов .

Разделены также Грязинский район, в том числе городское поселение Грязи (между округами № 14 и 15), Задонский район (между округами № 18 и 24) и Липецкий район (между округами № 13 и 28). Разделение Грязинского и Липецкого района было неизбежным, так как число избирателей в них значительно превосходит среднюю норму представительства. Но остается вопрос: нельзя ли было включить в один округ городское поселение Грязи, а в другой — сельские поселения Грязинского района?

Задонский район, видимо, тоже не мог избежать разделения. При этом округа № 18 и 24 получились практически равными по числу избирателей, однако округ № 24 получил весьма странную конфигурацию. Передача Болховского и Тимирязевского сельских поселений из округа № 24 в округ № 18 позволила бы сделать округ № 24 менее вытянутым, а округ № 18 остался бы в пределах 10-процентного лимита .

По мнению местных экспертов, при разделении Задонского района и г. Грязи учитывались интересы местных бизнес-групп: в обоих случаях двум группам дали возможность провести своих кандидатов .

1.4.4.19. Московская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 5 571 639 .

Число одномандатных округов: 25 .

Средняя норма представительства: 222 866 .

Все округа уложились в 10-процентный лимит .

При этом разрезаны городские округа Балашиха (между округами № 1, 14 и

19) и Подольск (между округами № 4 и 16), районы Воскресенский (между КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 округами № 2 и 5), Истринский (между округами № 7 и 20), Люберецкий (между округами № 10 и 11), Одинцовский (между округами № 6 и 13), Орехово-Зуевский (между округами № 15 и 25), Раменский (между округами № 4, 10 и 18), Серпуховский (между округами № 22 и 24), Щелковский (между округами № 1, 14 и 17) .

Разрезания Балашихи избежать было нельзя из-за большой численности избирателей в этом городском округе. Разрезания Подольска можно было избежать только в случае выхода за 10-процентый лимит. Люберецкий и Одинцовский районы хорошо укладывались в отдельные округа, остальные районы по численности избирателей меньше округа. Однако был выбран вариант, при котором все округа укладываются в 10-процентый лимит, и, таким образом, схема полностью соответствует требованиям закона .

Из графического описания видно, что несколько странными получились очертания округов № 5, 8 и 10 .

По мнению местных экспертов, такая нарезка имеет политическую подоплеку. В частности, разрезание Серпуховского района связано с тем, что его глава — один из последних оставшихся глав районов, непокорных губернатору, Щелковского — с тем, что там сильны позиции КПРФ. Разрезание Люберецкого и Воскресенского районов со странной конфигурацией получившихся округов направлено против независимых кандидатов .

1.4.4.20. Мурманская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 629 972 .

Число одномандатных округов: 16 .

Средняя норма представительства: 39 373 .

Все округа уложились в 10-процентный лимит .

На территории Мурманска образованы пять полных округов, плюс один округ (№ 1) включает часть территории Мурманска и три городских поселения Кольского района (на Мурманск приходится примерно половина избирателей округа) и один округ (№ 7) включает большую часть Мурманска и небольшую часть Североморска. Остальная часть Североморска составляет округ № 8 .

Число избирателей Мурманска, деленное на среднюю норму представительства, составляет 6,44; так что уложиться в целое число округов было трудно. Североморск мог бы образовать целый округ только путем превышения 10-процентного лимита (укладываясь в 20-процентный лимит) .

Разрезаны также городской округ Апатиты (между округами № 13, 14 и 15), Кандалакшский район (между округами № 15 и 16) и Кольский район (между округами № 1, 9, 10 и 11) .

Разрезание городского округа Апатиты было неизбежно: он не укладывается в 20-процентный лимит. Разрезание Кольского и особенно Кандалакшского (идеально укладывавшегося в один округ) районов под вопросом, тем более что округ № 15 в результате получил странную форму .

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

Против новой схемы округов выступала фракция КПРФ, которая предлагала свою версию нарезки. По мнению депутата от «Справедливой России» А. Макаревича, схема округов «сделана под конкретных кандидатов». Он также критиковал разрезание Кольского района13 .

1.4.4.21. Нижегородская область

Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов:

2 655 60014 .

Число одномандатных округов: 25 .

Средняя норма представительства: 106 200 .

Нижний Новгород разделен на 9 округов (№ 1–9). Однако число избирателей Нижнего Новгорода (1 031 230), деленное на среднюю норму представительства, дает 9,71; иными словами, территорию Нижнего Новгорода правильнее было бы разделить на 10 округов. При этом местные эксперты отмечают, что деление города на 9 округов традиционно связано с наличием 9 ТИК: в городе 8 районов, но в самом большом (Автозаводском) действуют две ТИК .

Дзержинск разделен на два округа (№ 10 и 11) — это соответствует числу избирателей в нем. Ни один район и ни один городской округ (помимо Нижнего Новгорода и Дзержинска) не разрезан .

В 10-процентный лимит уложились 17 округов. Исключения: округа № 4 (+14,1%), № 5 (+19,0%), № 6 (+14,8%), № 14 (+18,2%), № 18 (–20,0%), № 19 (–19,8%), № 20 (–13,5%) и № 24 (–11,8%). Для округов № 14, 18, 19, 20 и 24 такие отклонения могут быть оправданы, поскольку позволили не резать районы и городские округа. Отклонения у округов № 4–6 вряд ли можно оправдать. Частично они связаны с тем, что Нижнему Новгороду было выделено заниженное число округов. Но даже в этом случае теоретически все 9 округов можно было уложить в 10-процентый лимит .

Из графического описания видно, что слишком вытянутыми оказались округа № 17 и 19 .

1.4.4.22. Новгородская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 512 105 .

Число одномандатных округов: 16 .

Средняя норма представительства: 32 007 .

Все округа уложились в 10-процентный лимит .

На территории Великого Новгорода образованы пять полных округов (№ 5–9), плюс два округа (№ 4 и 10) объединяют территории Великого Новгоhttp://severpost.ru/read/39851/ 14 Число избирателей в каждом округе в схеме приведено с точностью до сотен. Указанное число получено путем суммирования числа избирателей в округах и потому имеет низкую точность. Согласно данным ЦИК, число избирателей в области на 1 июля 2015 года составляло 2 655 748 человек .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 рода и поселения Новгородского района. Число избирателей Великого Новгорода, деленное на среднюю норму представительства, составляет 5,58; так что уложиться в целое число округов было трудно (но, в принципе, возможно) .

Кроме того, разделены Новгородский район (между округами № 1, 4 и 10), Старорусский район, в том числе г. Старая Русса (между округами № 2 и 3), Боровичский район, в том числе г. Боровичи (между округами № 14 и 15). Старорусский район можно было вместить в один округ только путем выхода за 10-процентый лимит, а разрезание Боровичского и Новгородского районов было неизбежно .

Графическое описание свидетельствует о разумности нарезки .

1.4.4.23. Омская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 1 563 857 .

Число одномандатных округов: 22 .

Средняя норма представительства: 71 084 .

В 10-процентный лимит уложились 20 округов. Исключения: округ № 16 (четыре района и часть Тарского района; –11,5%) и округ № 18 (Омский район;

+10,4%) .

Омск разделен на 13 округов (при этом округа № 5 и 11 имеют странные очертания). Также разделены Тарский муниципальный район (между округами № 15 и 16) и Русско-Полянский муниципальный район (между округами № 20 и 21) .

Превышение 10-процентного лимита в округе № 18 можно считать оправданным, так как оно допущено с целью не разрезать Омский муниципальный район. Но вызывает сомнение то, что округ № 16 вышел за 10-процентный лимит и одновременно включает часть разделенного Тарского района. При этом соседний округ № 15, также включающий часть Тарского района, имеет отклонение +9,2%; следовательно, Тарский район можно было разделить так, чтобы округа № 15 и 16 были более выровнены по числу избирателей .

Кроме того, из графического описания видно, что округ № 15 имеет странные очертания, а округа № 14, 16, 17, 20 и 21 довольно вытянуты .

Нетрудно было предложить альтернативную нарезку для округов № 14–17, позволяющую уложить эти округа в 10-процентный лимит, сделать округа более компактными и не требующую разрезания районов: округ № 14 — Большеуковский, Колосовский, Крутинский, Называевский и Тюкалинский районы (70 859 избирателей), округ № 15 — Знаменский, Седельниковский, Тарский, Тевризский и Усть-Ишимский районы (74 808 избирателей), округ № 16 — Большереченский, Горьковский, Муромцевский и Нижнеомский районы (75 624 избирателя), округ № 17 — Любинский, Марьяновский и Саргатский районы (66 577 избирателей) .

Программа Льва Крыленкова позволила предложить альтернативную нарезку для 9 округов (кроме 13 округов Омска). При этом она сохранила округ № 18, включающий целиком Омский район (с отклонением +10,4%), а остальГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА ные 8 округов укладываются в 10-процентный лимит без разрезания районов .

При этом в округ № 14 объединены Большереченский, Большеуковский, Колосовский, Крутинский, Тевризский и Усть-Ишимский районы, в округ № 15 — Знаменский, Муромцевский, Седельниковский и Тарский районы, в округ № 16  — Горьковский, Нижнеомский, Саргатский и Тюкалинский районы, в округ № 17 — Любинский, Марьяновский и Называевский районы, в округ № 19 — Калачинский, Кормиловский и Оконешниковский районы (как и в утвержденной схеме), в округ № 20 — Нововаршавский, Павлоградский, РусскоПолянский и Черлакский районы, в округ № 21 — Азовский, Одесский, Таврический и Шербакульский районы, в округ № 22 — Исикульский, Москаленский и Полтавский районы (как и в утвержденной схеме) .

Ниже на схеме представлена альтернативная нарезка, где округа № 14–17 сформированы нами вручную, а округа № 19–22 — с помощью программы Льва Крыленкова .

–  –  –

1.4.4.24. Оренбургская область

Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов:

1 618 466 .

Число одномандатных округов: 23 .

Средняя норма представительства: 70 368 .

На территории Оренбурга образованы пять полных округов (№ 9–12 и 14), еще один округ (№ 13) включает, помимо городской территории, часть ОренАвторы выражают благодарность Льву Крыленкову за помощь в разработке альтернативной схемы и Михаилу Каленкову за помощь в представлении картографической информации .

КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 бургского района. Число избирателей Оренбурга, деленное на среднюю норму представительства, составляет 6,20; так что на территории областного центра можно было сформировать шесть полноценных округов .

На территории Орска образованы два полных округа (№ 20 и 21), еще один округ (№ 22) включает также Домбаровский район. При этом не был разрезан ни один из трех районов города. Число избирателей Орска, деленное на среднюю норму представительства, составляет 2,72, так что можно было постараться уложить его в три полноценных округа .

Из муниципальных районов разрезан только Оренбургский район (между округами № 13 и 15) .

В 10-процентный лимит уложились 20 округов. Исключения: округ № 5 (Сорочинский городской округ и Тоцкий район; –11,1%), округ № 17 (Кувандыкский городской округ и г. Медногорск; –11,8%) и округ № 20 (Ленинский район г. Орск; –17,7%) .

Большие отклонения у округов № 5 и 17 оправданы, так как они позволили не разрезать муниципальные районы и городские округа. Менее оправдано отклонение в округе № 20, так как районы города не являются муниципальными образованиями. Тем не менее, определенный резон в таком решении есть .

Графическое описание показывает, что в основном нарезка вполне разумна .

1.4.4.25. Орловская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 647 078 .

Число одномандатных округов: 25 .

Средняя норма представительства: 25 883 .

На территории Орла образованы 10 полных округов (№ 1–10). Графическое описание выглядит разумным, кроме округов № 2, 3 и 4, которые можно было сделать более компактными .

Разрезаны также города Ливны (между округами № 11 и 12), Мценск (между округами № 14 и 15), Верховский район (между округами № 13 и 19), Знаменский район (между округами № 17 и 18), Ливенский район (между округами № 12 и 13), Малоархангельский район (между округами № 20 и 21) и Орловский район (между округами № 16 и 17). Разрезание городов Ливны и Мценск, а также Орловского района было неизбежным из-за численности избирателей в них, разрезание Ливенского района стало следствием разрезания города Ливны, необходимость разрезания трех других районов не очевидна .

В 10-процентный лимит уложились все округа, кроме округа № 12 (части г. Ливны и Ливенского района; –16,5%). Расчет показывает, что число избирателей в городе Ливны, Ливенском, Верховском и Залегощском районах в сумме составляет 93 451; разделив его на среднюю норму представительства, получаем 3,61. Иными словами, в принципе территорию этих четырех муниципальных образований можно разделить на 4 округа, укладывающихся в 10-процентный лимит, хотя на практике это может быть довольно

ГЛАВА 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ 2016 ГОДА

сложно. Однако были и другие варианты уложиться в лимит. Например, включить в округ № 19 вместо Залегощского района (12 669 избирателей) Краснозоренский (5 668 избирателей) и Новодереньковский (9 332 избирателя) районы, а Залегощский район включить вместо них в округ № 23. Оба округа при этом стали бы более компактными, округ № 23 остался бы в пределах 10-процентного лимита, а округа № 11, 12, 13 и 19 было бы легче в этот лимит уложить .

1.4.4.26. Псковская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 554 937 .

Число одномандатных округов: 22 .

Средняя норма представительства: 25 224 .

Все округа уложились в 10-процентный лимит .

На территории Пскова образовано 6 полных округов (№ 1–6), и еще два округа (№ 10 и 12) объединяют части Пскова с сельскими поселениями. Число избирателей Пскова (169 067), деленное на среднюю норму представительства, дает 6,70, то есть на территории Пскова вполне можно было образовать 7 полных округов .

На территории г. Великие Луки образованы три полных округа (№ 7–9). Кроме того, разрезаны районы Красногородский (между округами № 15 и 20), Опочецкий (между округами № 17 и 20), Порховский (между округами № 14, 16 и 19), Псковский (между округами № 10, 12 и 19), Себежский (между округами № 20 и 21). Разрезание Псковского района было неизбежным из-за большого числа избирателей .

Графическое описание свидетельствует в основном о разумности нарезки, лишь округа № 6 и 16 имеют странные очертания .

Местные эксперты отмечают, что схема округов сильно изменена по сравнению с действовавшей на предыдущих выборах. При этом пострадали округа не только там, где сильны позиции КПРФ и «Яблока», но и там, где избирались единороссы, неугодные губернатору. Однако публичных конфликтов по поводу нарезки округов не было .

1.4.4.27. Самарская область Общая численность избирателей в соответствии со схемой округов: 2 455 868 .

Число одномандатных округов: 25 .

Средняя норма представительства: 98 235 .

Все округа уложились в 10-процентный лимит .

На территории Самары образованы семь полных округов (№ 1, 3, 11, 12, 21, 22, 23), и еще четыре округа помимо городской территории включают части муниципальных районов: округ № 2 — два поселения Волжского муниципального района; округ № 4 — четыре муниципальных района и большую часть Волжского муниципального района; округ № 13 — несколько поселений трех муниципальных районов; округ № 24 — несколько поселений Волжского муниципального района, Кинельский муниципальный район и городской округ КАК ВЫБИРАЛА РОССИЯ 2016 Кинель. При этом число избирателей Самары, деленное на среднюю норму представительства, составляет 9,33; таким образом, Самару вполне можно было разделить на 9 полноценных округов .

На территории Тольятти образованы три полных округа (№ 6, 9 и 10), и еще три округа помимо городской территории включают части муниципальных районов: округ № 7 — одно сельское поселение Ставропольского муниципального района; округ № 8 — Шигонский муниципальный район и часть Ставропольского муниципального района; округ № 16 — одно сельское поселение Ставропольского муниципального района. Число избирателей Тольятти, деленное на среднюю норму представительства, составляет 5,62; при желании город можно было разделить на 6 полноценных округов .



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |



Похожие работы:

«Евразийское B1 (19) (11) (13) патентное ведомство ОПИСАНИЕ ИЗОБРЕТЕНИЯ К ЕВРАЗИЙСКОМУ ПАТЕНТУ (12) (45) (51) Int. Cl. D01F 9/16 (2006.01) Дата публикации 2016.01.29 и выдачи патента: D01F 11/16 (2006.01) (21) 201200912 Номер заявки: (22) 2012.04.26 Дата подачи: (54) СПОСОБ ПОЛУЧЕНИЯ УГЛЕРОДНЫХ ВОЛОКНИСТЫХ МАТЕРИАЛОВ И...»

«Ткацкий станок Данила Навой Боковая стойка (задний вал) Бёрдо Дырчатка Пришва (передний вал) Станина Сборка станка Обратите внимание, что прорези под боковые стойки 1. Соберите станину. должны оказаться внутри. Навой установите так, чтобы кв...»

«**** ПРЕСС-КОММЮНИКЕ **** Независимая комиссия высокого уровня пришла к выводу, что эпидемия несовершенных законов и нарушения прав человека затрудняют осуществление глобальных мер п...»

«kak_otmenit_avtomaticheskoe_obsluzhivanie_windows_8.1.zip Отключите задания, чтобы увидеть, если это действительно так. Уберите галочку с пункта "Разбудить компьютер для запуска этого задания",для отключения этой функции.Диск с парой заархивированных REG-файлов, предназначенных для мгновенного внесения и...»

«ПРАВИЛА АКЦИИ "Скидка 15% на следующий заказ в ноябре"1. Организатор и Оператор Акции 1.1. Организатором Акции является ООО "Нестле Россия", далее "Организатор".1.2. Юридический и почтовый адреса Организатора: ООО "Нестле Россия": 115054, г. Мос...»

«Публичный доклад о деятельности муниципального бюджетного учреждения дополнительного образования "Центр детского творчества" за 2017-2018 учебный год 1. Общая характеристика учреждения Тип – учреждение дополнительного образования детей. Тип, статус Муниципальное бюджетное учреждение дополнительного уч...»

«Астрид Линдгрен Расмус-бродяга Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=7352295 Расмус-бродяга: Азбука-Аттикус; Санкт-Петербург; 2015 ISBN 978-5-389-10099-2 Аннотация В повести "Расмус-бродяга" рассказывается о судьбоносных событиях в жизни девятилетнего мальчика, круглого сироты. Когда в приюте становится...»

«aОбщие условия складирования, составленные Ассоциацией логистиков и экспедиторов Эстонии Общее собрание Ассоциации логистиков и экспедиторов Эстонии (АЛЭЭ) своим решением от 27-ого января 2011 года утвердило составленные Ассоциацией логистиков и экспеди...»

«Тема: "Интернет: плюсы и минусы" Цель: профилактика правонарушений в сети Интернет, повышение безопасности и правовой защищенности в глобальной сети.Задачи: * Формирование навыков поведения в информационном обществе с целью обеспечения информационной безопасности * Разработка норм и правил поведения дет...»

«Министерство культуры Республики Хакасия Государственное бюджетное учреждение культуры Республики Хакасия "Хакасская республиканская детская библиотека" Биобиблиографический справочник Абакан ББК 91.9:63...»

«Д а правила, советы, рецепты Москва, 2009 УДК 641/642 ББК 51.28 Д38 Составитель Т. В. Лагутина Д38 Детское питание. Правила, советы, ре цепты / [сост. Т. В . Лагутина]. — М. : РИПОЛ классик, 2009. — 640 с. : ил. : табл. ISBN 978 5 386 01679 1 Эта книга посвящена вопросам питания де те...»

«ИНСТРУКЦИЯ по осуществлению возврата перевода денежных средств (Отмена перевода) посредством Личного кабинета Возврат перевода (Отмена перевода) – инициированный Получателем возврат Плат...»

«Бокарев Алексей Сергеевич Я И ДРУГОЙ В ПОЭЗИИ ИГОРЯ ХОЛИНА (НА МАТЕРИАЛЕ ЦИКЛА СТИХОТВОРЕНИЙ ХОЛИН) Статья обращена к рассмотрению субъектной структуры поэзии И. Холина в аспекте соотнесенности я и другого. На материале лирического цикла Холин исследуется художественная стратегия, при к...»

«0055333ЭЬ Хисамов Руслан Ильгизович Институционализация парламентаризма в странах Арабского Востока Специальность 23.00.02 политические институты, процессы и технологии АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соиск...»

«Приложение №1 ООП СОО на 2017/2018 учебный год Утверждено приказом по МБОУ "СШ № 25" от 30.08.2017 г. № 112/4 РАБОЧАЯ ПРОГРАММА УЧЕБНОГО ПРЕДМЕТА "Химия" 10 11 класс Рабочая программа по учебному пред...»

«19.01.2018 – 25.01.2018, № 3 КОМПЕТЕНТНОЕ МНЕНИЕ Главная статья Новый Гражданский процессуальный кодекс: коротко о главном Компетентное мнение Унификация судебных решений Примирение сторон vs разрешение дела. Новая роль суда в разрешении...»

«КОНСОЛИДИРОВАННЫЙ ТЕКСТ КОНВЕНЦИИ СОЛАС-74 CONSOLIDATED TEXT OF THE 1974 SOLAS CONVENTION Владивосток Eurogal ПРЕДИСЛОВИЕ 1 Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г. (СОЛАС-74) была принята на Международной конференции по охране человеческо...»

«1 ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА Данная рабочая программа разработана в соответствии с основными положениями Федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования РФ от 17 декабря 2010 г. № 1...»

«GC1830, GC1820, GC1815 GC1720, GC1710, GC1705, GC1703, GC1701 РУССКИЙ Общее описание A Сопло разбрызгивателя (GC1830/1820/1815/1720/1705) B Наливное отверстие C Парорегулятор O = глажен...»

«Сушина Т. Е. Гражданский иск в контексте назначения ускоренных процедур судебного производства ГРАЖДАНСКИЙ ИСК В КОНТЕКСТЕ НАЗНАЧЕНИЯ УСКОРЕННЫХ ПРОЦЕДУР СУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА Аннотация. В статье рассмотрены вопросы гражданского иска в ускоренных судебных производствах — особо...»







 
2018 www.lit.i-docx.ru - «Бесплатная электронная библиотека - различные публикации»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.